【摘要】人大對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行審查和批準(zhǔn)是憲政的基本要求，也是預(yù)防腐敗、增進(jìn)民眾信任、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障。但目前人大審議預(yù)算草案的程序欠缺、預(yù)算信息透明度低、初步審查法律后果不明、人大審議時(shí)間過(guò)短、人大代表缺少修正權(quán)等因素直接限制了人大監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國(guó)可以從明確預(yù)算審議的程序，強(qiáng)化預(yù)算信息的公開(kāi)，使預(yù)算的初步審查法制化，并賦予代表對(duì)預(yù)算案的修正權(quán)等路徑出發(fā)，既避免對(duì)人大制度作激進(jìn)調(diào)整，又切實(shí)發(fā)揮人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)。 【關(guān)鍵詞】預(yù)算審議；審議程序；修正權(quán)；預(yù)算信息公開(kāi)

一、問(wèn)題的提出在經(jīng)濟(jì)匱乏的年代，政府掌握的公共資金有限，人們一般也就不會(huì)十分關(guān)心公共財(cái)政的問(wèn)題。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政府掌握的公共資金數(shù)目驚人，政府開(kāi)支動(dòng)輒上萬(wàn)億；民主法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)又使民眾的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)得以加強(qiáng)，政府財(cái)政的安排就不可避免地成為各方利益主體矚目的焦點(diǎn)。在公眾與媒體的聚集之下，公共財(cái)政開(kāi)支領(lǐng)域的諸多怪現(xiàn)象便逐漸暴露，引發(fā)了公眾的質(zhì)疑與不滿。怪象之一：據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1995～2006年，國(guó)家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996．54億元增加到7571．05億元，12年間增長(zhǎng)了6．60倍；行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重從在1978年僅為4．71％，到2006年上升到18．73％。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2．38％、英國(guó)的4．19％、韓國(guó)的5．06％、法國(guó)的6．5％、加拿大的7．1％以及美國(guó)的9．9％。[1]2009年北大教授王錫鋅在作客中央電視臺(tái)的《新聞1+1》節(jié)目時(shí)更披露：我國(guó)的公款吃喝、公車(chē)使用和公款出國(guó)的費(fèi)用接近9000億。與此同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)保障制度卻遲遲建立不起來(lái)，公共醫(yī)療服務(wù)嚴(yán)重不足，教育經(jīng)費(fèi)匱乏，政府大力宣傳“希望工程”鼓勵(lì)民眾資助貧困孩子上學(xué)。怪象之二：2008年末4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后，由于4萬(wàn)億的具體流向和決定程序不甚明晰，結(jié)果國(guó)家發(fā)改委周邊旅館很快爆滿，各地都在“跑部錢(qián)進(jìn)”，幾乎每個(gè)省都挑燈夜戰(zhàn)，在短時(shí)間內(nèi)拿出了上百個(gè)項(xiàng)目，以期搭上“4萬(wàn)億”這趟便車(chē)。[2]怪象之三：每年臨近歲末，都會(huì)出現(xiàn)中央各部委和各級(jí)政府突擊花錢(qián)的現(xiàn)象，據(jù)媒體報(bào)道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了總預(yù)算的六成多，各地政府只花掉了總預(yù)算的七八成，一年一度的年底“突擊花錢(qián)”又不可避免地發(fā)生了。[3]于是，各項(xiàng)不必要的修建工程紛紛上馬，剛鋪過(guò)的道路掘開(kāi)重鋪，剛修整過(guò)的花圃推掉重來(lái)。

上述怪象的出現(xiàn)說(shuō)明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)改革不斷推進(jìn)、公共資金快速積累的同時(shí)，相應(yīng)的政治制度、法律制度卻未能隨之作出有效的調(diào)整。目前，無(wú)論是在公共資金的收入還是支出上，強(qiáng)大的行政權(quán)仍然處于主導(dǎo)地位，人大對(duì)預(yù)算的決定、預(yù)算的支出、預(yù)算的審查等問(wèn)題長(zhǎng)期處于弱監(jiān)督狀態(tài)，預(yù)算的法制化程度較低。如此一來(lái)，缺乏有效監(jiān)控的政府財(cái)政權(quán)被濫用、亂決策、亂花錢(qián)的現(xiàn)象也就在所難免。但這種財(cái)政上混亂、失控的局面與法治國(guó)家的應(yīng)然財(cái)政秩序相距甚遠(yuǎn)，既不利于在涉及國(guó)家財(cái)富的動(dòng)用、支出等問(wèn)題上落實(shí)人民主權(quán)原則，也不利于人民代表大會(huì)制度的真正實(shí)施，必須加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的研究，為人民代表大會(huì)行使這一權(quán)力提供憲法理論根據(jù)，[4]建立起一套完整統(tǒng)一、公開(kāi)透明、公正民主的預(yù)算制度。

二、強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)是憲政的基本要求人民主權(quán)原則是近現(xiàn)代各國(guó)憲法公認(rèn)的基本原則，也是各國(guó)憲法發(fā)展和憲政制度的根本價(jià)值取向之一。集中體現(xiàn)人民主權(quán)原則的憲法一般都規(guī)定了代議制，將它作為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的具體途徑。根據(jù)人民主權(quán)原則，政府的權(quán)力來(lái)自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服務(wù)的權(quán)力，為公民提供良好的社會(huì)秩序，保障公民更好地享受自己的權(quán)利，并為公民提供盡可能多的公共服務(wù)。簡(jiǎn)言之，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，按照社會(huì)正義的要求，它應(yīng)當(dāng)服務(wù)于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與增長(zhǎng)。[5]因此，政府的一切行為都必須向人民負(fù)責(zé)，人民應(yīng)當(dāng)直接或間接成為管理其自身事務(wù)的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都應(yīng)當(dāng)具有民意的基礎(chǔ)。

在諸多公共政策中，最需要民意基礎(chǔ)的無(wú)疑就是公共財(cái)政資金的征收和使用。因?yàn)槿藗兟?lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。[7]政府的每一分錢(qián)都來(lái)自于納稅人的財(cái)產(chǎn)，稅收的增加就意味著人民手中可支配貨幣的減少，而人民之所以愿意交納稅款，形成公共資金，是希望政府能“聚眾人之財(cái)，辦眾人之事”，為人民提供更好的福利。如果政府收取稅款，形成公共資金后，卻不讓人民了解這些錢(qián)的具體支出情況，更不讓人民對(duì)花費(fèi)這些錢(qián)的計(jì)劃發(fā)表意見(jiàn)，隨意使用公共資金，則人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)就受到了侵害，其保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)、獲得更大福利的需求無(wú)法得以滿足，人民主權(quán)、責(zé)任政府的原則也無(wú)從顯現(xiàn)。因此，由人民代表組成的“國(guó)會(huì)應(yīng)擁有權(quán)力來(lái)決定如何以及何時(shí)應(yīng)為這些目的而運(yùn)用資金。”[8]通過(guò)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的充分討論、審查與批準(zhǔn)，使政府與公眾之間通過(guò)對(duì)話來(lái)求得共識(shí)，才能使政府的目標(biāo)與公眾的需求相符合，保證資源的公平分配以及政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性。

另一方面，“權(quán)力有作惡的濫用的自然本性”，[9]是不得已存在之惡，人民必須時(shí)刻通過(guò)法律保持對(duì)行政權(quán)的警惕和控制。而人民對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的最重要、最有效途徑就是對(duì)通過(guò)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審批與掌控。因?yàn)椤肮駲?quán)利和國(guó)家權(quán)力最終都以物質(zhì)財(cái)富為基礎(chǔ)，都是物質(zhì)財(cái)富在一定歷史條件下的轉(zhuǎn)化形式。”[10]財(cái)政資金是行政權(quán)力整個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，它就象政府機(jī)體內(nèi)的血液，支撐著一切政府活動(dòng)的進(jìn)行。只有掌握了政府的“經(jīng)濟(jì)命脈”，確保公共資金支出過(guò)程中的正規(guī)、準(zhǔn)時(shí)和忠實(shí)，才能截?cái)嗾块T(mén)濫用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，保證國(guó)家權(quán)力只用于提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)政府權(quán)力的有效監(jiān)控。如果公眾無(wú)法通過(guò)審查政府預(yù)算草案來(lái)確保財(cái)政的公共性，就無(wú)法保證國(guó)家權(quán)力的公共性，也就談不上限制政府和憲政精神。所以，有學(xué)者指出：“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國(guó)家的財(cái)政權(quán)是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美國(guó)聯(lián)邦黨人漢密爾頓也認(rèn)為：“掌握國(guó)庫(kù)的權(quán)力可以被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來(lái)，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施。”[12]布倫南和布坎南甚至認(rèn)為：“財(cái)政約束實(shí)際上可以代替選舉約束，也就是說(shuō)，即使在選舉約束失效時(shí)它們?nèi)匀挥行А！盵13]

也許正是出于對(duì)預(yù)算的重視，英語(yǔ)中表述政府責(zé)任時(shí)所使用的單詞是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”。“Accountability”一詞來(lái)源于“Account”，而“Account”本指“帳目”、“計(jì)算”、“說(shuō)明”，[14]本義側(cè)重于可以從數(shù)量上予以計(jì)算、衡量和說(shuō)明，會(huì)計(jì)師Accountant也來(lái)自于同一詞根。可見(jiàn)，“責(zé)任政府”的首要要求就是政府的帳目——即公共資金的收支應(yīng)是透明、可計(jì)算、可說(shuō)明，受人民監(jiān)督和控制的。

正因?yàn)閷?duì)公共財(cái)政的控制如此重要，西方近代資產(chǎn)階級(jí)與王權(quán)的斗爭(zhēng)首先奪取的就是對(duì)公共財(cái)政的控制權(quán)，西方的議會(huì)也正是在與王權(quán)不斷爭(zhēng)奪公共財(cái)政的控制權(quán)中，才最終確立起其政治地位的。“立憲政治（議會(huì)政治）的歷史可以說(shuō)是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史”。[15]1215年的英國(guó)《大憲章》就國(guó)王與臣民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系確立了具有現(xiàn)代意義的原則和法度，其首要的一項(xiàng)就是稅收須經(jīng)納稅人批準(zhǔn)的原則。批稅權(quán)成功地限制了國(guó)王以各種形式非法征取臣民財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，從源頭上制約了行政權(quán)濫用的沖動(dòng)。可以說(shuō)，議會(huì)就是因公共財(cái)政而產(chǎn)生，對(duì)公共財(cái)政的控制也是議會(huì)的主要職責(zé)。故英諺稱，“稅收是代議制之母。”1640年，議會(huì)與王權(quán)之問(wèn)的暴力抵抗——英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命又確定了財(cái)政支出必須由代表資產(chǎn)階級(jí)利益的下議院批準(zhǔn)的原則，即政府預(yù)算必須經(jīng)議會(huì)審議批準(zhǔn)，議會(huì)有權(quán)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行修正。到17世紀(jì)末期，國(guó)家預(yù)算基本形成。19世紀(jì)中葉，議會(huì)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制最終得以實(shí)現(xiàn)。至此，英國(guó)出現(xiàn)了世界上第一個(gè)完整的、現(xiàn)代意義上的國(guó)家預(yù)算。預(yù)算不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制權(quán)，也形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具。[16]可以說(shuō)，在近代英國(guó)，代議制之所以能成功地制約國(guó)王的行政權(quán)力，從根基上講就是建立在對(duì)國(guó)家財(cái)政的控制上，而“議會(huì)也最終成為英國(guó)憲政不可缺少的組成部分”。[17]

英國(guó)的代議制憲政模式，基本上奠定了近代西方國(guó)家憲政模式的藍(lán)本。近代美國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家都是通過(guò)效仿英國(guó)而走上代議制模式憲政道路的，而它們所遵循的議會(huì)與行政的分權(quán)也都貫穿著議會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政給予監(jiān)管的憲政原則。[18]目前，幾乎所有的民主政治國(guó)家都十分強(qiáng)調(diào)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的控制權(quán)。盡管各國(guó)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算案的審議、修正能力大小有所區(qū)別，但綜觀世界各國(guó)，幾乎所有的國(guó)家都允許議會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審議，議會(huì)亦有權(quán)對(duì)之提出修正意見(jiàn)。司以毫不夸張地說(shuō)，議會(huì)有權(quán)通過(guò)審議、修正政府財(cái)政預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)政的控制是實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)的重要保障。

三、我國(guó)人大預(yù)算審批權(quán)虛置的原因分析《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，[19]國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。[20]與之相適應(yīng)，我國(guó)的《憲法》和《預(yù)算法》也都明確規(guī)定全國(guó)人大和地方各級(jí)人大有權(quán)代表人民“審查和批準(zhǔn)”政府提出的財(cái)政預(yù)算草案。[21]但在實(shí)踐中，人大對(duì)政府預(yù)算的審查卻缺少“剛性”，從中央到地方，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算基本都是一次通過(guò)，“政府給什么看什么，說(shuō)什么聽(tīng)什么，報(bào)什么批什么”，“過(guò)場(chǎng)”走得有條不紊，代表在迷糊中舉手為預(yù)算履行合法手續(xù)。[22]現(xiàn)實(shí)中，人大打回政府預(yù)算或迫使政府預(yù)算作出較大調(diào)整的消息鮮有耳聞。[23]有長(zhǎng)期關(guān)注和參與預(yù)算改革的學(xué)者坦言：目前在財(cái)政預(yù)算審議方面，人大還是“橡皮圖章”。[24]那么，為何法律的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)的操作會(huì)有如此大的反差?之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因何在?

（一）人大預(yù)算審批的程序規(guī)則缺失人大預(yù)算審批權(quán)的長(zhǎng)期虛置首先恐應(yīng)歸因于人大預(yù)算審批程序的基本缺位。盡管《憲法》、《預(yù)算法》規(guī)定了人大有權(quán)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查，但由于長(zhǎng)期以來(lái)，在“重實(shí)體、輕程序”觀念下，人們認(rèn)為人民代表大會(huì)制只是實(shí)體法的組成部分，而非程序法所包括的內(nèi)容，只要能得到公正的結(jié)果，關(guān)于程序怎么設(shè)計(jì)以及是否遵守程序，則無(wú)關(guān)緊要。[25]結(jié)果是自1954年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開(kāi)后的35年中，全國(guó)人大一直是在無(wú)議事規(guī)則的狀態(tài)下行使權(quán)力的。無(wú)論是《憲法》、《預(yù)算法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)也都沒(méi)有對(duì)人大審查預(yù)算草案的程序予以明確，這使得人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查的方式、步驟、順序、時(shí)限均無(wú)矩可循。《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算審查和批準(zhǔn)只有短短5個(gè)條文，只涉及各級(jí)政府預(yù)算草案由何主體審批，向何部門(mén)備案等實(shí)體問(wèn)題，而對(duì)審查、批準(zhǔn)的程序問(wèn)題毫無(wú)涉及。這不能不說(shuō)是《預(yù)算法》這一關(guān)于政府預(yù)算的基本法律的重大立法缺陷。

以全國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案的審查為例，目前，關(guān)于人大審查預(yù)算草案的程序規(guī)定僅散見(jiàn)于《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《議事規(guī)則》）和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），但這些規(guī)定的內(nèi)容仍然過(guò)于簡(jiǎn)約。根據(jù)《議事規(guī)則》，中央預(yù)算的審查批準(zhǔn)大致分為兩階段：（一）初步審查。全國(guó)人大會(huì)會(huì)議舉行的1個(gè)月前，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)就國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大財(cái)經(jīng)委）和有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)匯報(bào)，由財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。[26]（二）大會(huì)會(huì)議審查。全國(guó)人大會(huì)會(huì)議期間，財(cái)經(jīng)委根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)的意見(jiàn)對(duì)中央及地方預(yù)算草案進(jìn)行審查，并提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。[27]上述規(guī)定只粗疏地規(guī)定了對(duì)預(yù)算草案分為初步審查和大會(huì)審查兩大步驟，并對(duì)初審的時(shí)間做了規(guī)定，但是對(duì)初步審查和大會(huì)審查的具體方式、步驟、順序與時(shí)限的規(guī)定仍是一片空白，缺陷明顯。

首先，缺少對(duì)財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱預(yù)工委）預(yù)審的具體程序規(guī)定。

目前的人大議事規(guī)則通過(guò)財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的初步審查使人大對(duì)預(yù)算草案的實(shí)際審查提前，具有重要的實(shí)際意義。由于預(yù)工委、財(cái)經(jīng)委具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，并擁有對(duì)預(yù)算草案相對(duì)較為充裕的審查時(shí)間，目前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案切使行使審查權(quán)主要就發(fā)生在初審階段。但是，預(yù)工委和財(cái)經(jīng)委的初審應(yīng)采取何種方式進(jìn)行審議，是否應(yīng)經(jīng)歷一讀、二讀、三讀程序，并無(wú)規(guī)定，公眾旁聽(tīng)、辯論程序、聽(tīng)證程序等重要的聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)制也付諸闕如。這使得財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初審在很大程度上處于無(wú)序化、隨意化、神秘化的狀態(tài)，既不利于初審的法制化與正規(guī)化，也不利于預(yù)算初審階段的公眾參與。此外，《議事規(guī)則》和《決定》目前并未對(duì)初審的法律后果予以明確，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委審查后是僅有權(quán)提出修改建議還是有權(quán)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行批準(zhǔn)或否決?初步審查結(jié)果應(yīng)向哪些對(duì)象進(jìn)行送達(dá)?如果財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委提出修改建議，但政府部門(mén)拒絕修改該如何處理?目前均難找到相應(yīng)的法律對(duì)策。

其次，目前人大會(huì)議期間對(duì)預(yù)算草案的審查、討論程序匱乏，已有議事規(guī)則又先天不足，嚴(yán)重制約代表審議權(quán)力的行使。

一方面，我國(guó)目前的“兩會(huì)”1年只開(kāi)1次會(huì)議，每次會(huì)議又只有半個(gè)月左右，會(huì)議期間議題較多，代表能夠閱讀、審查財(cái)政預(yù)算草案的時(shí)間非常有限，在此情況下，很難對(duì)預(yù)算草案提出有價(jià)值的意見(jiàn)。如據(jù)《南方都市報(bào)》報(bào)導(dǎo)，今年的“兩會(huì)”上，財(cái)政部在3月5日會(huì)議開(kāi)幕日才向十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議提交了關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。在3月5日至3月7日3天時(shí)間里，代表們“3天要審3個(gè)報(bào)告”。據(jù)一位代表回憶，總理讀報(bào)告花了半天時(shí)間，剩下的2天半，花一大半的時(shí)間評(píng)政府工作報(bào)告，因此，只有1天的時(shí)間看預(yù)算，最后半天的時(shí)間才能討論。[28]在極短的會(huì)議期間內(nèi)，在沒(méi)有多方聽(tīng)取意見(jiàn)、進(jìn)行辯論的基礎(chǔ)上，對(duì)于具有高度專業(yè)性的預(yù)算案進(jìn)行充分的審議，提出有價(jià)值的建議，幾乎是不可能完成的任務(wù)。

另一方面，即使代表提出了有價(jià)值的意見(jiàn)，政府部門(mén)該如何對(duì)代表的意見(jiàn)做出反饋，也缺少明確的法律規(guī)則。目前，我國(guó)的人民代表大會(huì)采用代表團(tuán)、小組討論審議的議事方式，人大代表只能在分組討論時(shí)對(duì)預(yù)算草案提出修改意見(jiàn)，然后由財(cái)經(jīng)委將意見(jiàn)匯總，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。這種分組討論、匯總意見(jiàn)、提出審查報(bào)告的做法存在很多問(wèn)題：第一，代表的意見(jiàn)能否都在財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告中得以體現(xiàn)?如果代表對(duì)預(yù)算草案的修改意見(jiàn)較多，到底哪些意見(jiàn)應(yīng)被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所包涵，哪些則可以省略?遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序如何?如果財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告未能如實(shí)、全面反映代表意見(jiàn)該如何處理?第二，主席團(tuán)通過(guò)財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告后，政府財(cái)政預(yù)算是否必須在大會(huì)會(huì)期內(nèi)立刻按照審查結(jié)果報(bào)告中提及的建議進(jìn)行修改，再報(bào)請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決?由于現(xiàn)在大會(huì)會(huì)期非常短，如果政府部門(mén)在大會(huì)會(huì)議期間來(lái)不及作出相應(yīng)修改該怎么辦?是必須在會(huì)議議期內(nèi)草草修改提交大會(huì)表決，還是可以在人大會(huì)議閉幕后將修改后的預(yù)算草案報(bào)人大常委會(huì)審批?亦或事后加開(kāi)一次人大會(huì)議通過(guò)?最后一種情況在某些縣級(jí)人大曾經(jīng)發(fā)生過(guò)，但如是在級(jí)別較高的，如省級(jí)人大、全國(guó)人大審議時(shí)發(fā)生預(yù)算不通過(guò)，加開(kāi)人大會(huì)議可能會(huì)在實(shí)踐中有很大困難，屆時(shí)該如何操作?第三，如果發(fā)生政府拒絕按審查結(jié)果報(bào)告的全部要求進(jìn)行修改的情況，應(yīng)如何處理?盡管在目前的政治實(shí)踐中，發(fā)生上述可能性的機(jī)率并不大，但仍不能將這些問(wèn)題徑行忽略。

再次，我國(guó)的預(yù)算信息尚不夠透明，人大對(duì)預(yù)算的審批過(guò)程也缺少公眾監(jiān)督。

預(yù)算信息全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的批露，不僅是人大代表對(duì)政府預(yù)算實(shí)現(xiàn)有效審議的關(guān)鍵，也是社會(huì)公眾參與預(yù)算審議的前提。但目前我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算信息的了解總體上仍十分困難。根據(jù)以往常規(guī)，我國(guó)有關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案，每次人大會(huì)議上均作為機(jī)密材料，在開(kāi)會(huì)前才發(fā)給人大代表，會(huì)議結(jié)束后很快又收回，代表很難深入了解，公眾更無(wú)從知曉其內(nèi)容。公眾申請(qǐng)了解預(yù)算信息，政府部門(mén)要么以公共預(yù)算屬于機(jī)密，要么以預(yù)算內(nèi)容跟申請(qǐng)人無(wú)關(guān)等理由拒絕。這一現(xiàn)象在《政府信息公開(kāi)條例》公布實(shí)施后有了一定改觀，該條例明確規(guī)定：各級(jí)政府的預(yù)算和決算報(bào)告是需要主動(dòng)公開(kāi)的“重點(diǎn)政府信息”。與之相適應(yīng)，2007年，廣東省預(yù)算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申請(qǐng)的公民公開(kāi)了深圳市本級(jí)2008年度部門(mén)預(yù)算（草案）；10月27日，衛(wèi)生部向申請(qǐng)者公布了一份接近完備的本級(jí)部門(mén)預(yù)算。在新中國(guó)的歷史上，這兩次回應(yīng)都是第一次。[29]2009年3月20日，財(cái)政部在其官方網(wǎng)站正式公布了經(jīng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)的2009年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，這是財(cái)政部首次在全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)預(yù)算草案的第一時(shí)間將其向社會(huì)公開(kāi)。[30]但目前仍有很多部門(mén)并未按條例要求主動(dòng)公開(kāi)預(yù)算信息，即使在公眾申請(qǐng)公開(kāi)時(shí)也予以拒絕。如上海律師嚴(yán)義明關(guān)于請(qǐng)求財(cái)政部公開(kāi)4萬(wàn)億投資預(yù)算的申請(qǐng)就被兩次駁回。北京律師楊慧文2009年4月向北京73個(gè)政府部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)“如何花錢(qián)”，只得到兩份完整答復(fù)。[31]預(yù)算上網(wǎng)也非普遍做法，大多數(shù)地方的政府預(yù)算，公眾仍是可望而不可即。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)一學(xué)者主持的中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告的評(píng)分，在政府財(cái)政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]

在預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容上，目前我國(guó)不少地方的預(yù)算草案也十分簡(jiǎn)單，盡管我國(guó)實(shí)行復(fù)式預(yù)算已有一段時(shí)間，并形成了復(fù)式預(yù)算的基本結(jié)構(gòu)，既預(yù)算科目包括類、款、項(xiàng)、目4個(gè)層次，但政府報(bào)送的預(yù)算草案卻只要求科目列到類、重要的列到款，[33]對(duì)真正體現(xiàn)預(yù)算資金流向的款、項(xiàng)、目3個(gè)層次鮮有涉及。人大代表根據(jù)殘缺的預(yù)算報(bào)告，很難判斷預(yù)算的收支是否合理，只能根據(jù)慣性投票，根本無(wú)法切實(shí)行使審批權(quán)。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，目前政府的收入并沒(méi)有完全納入預(yù)算管理，仍有巨額的預(yù)算外資金。有學(xué)者稱，2006年，實(shí)際上政府總收入至少高達(dá)67000億元，占當(dāng)年GDP的32％。而納入預(yù)算的只有39000億元，近28000億元的收入沒(méi)有納入預(yù)算內(nèi)管理。這筆巨額資金花到哪里了，從來(lái)沒(méi)有提交各級(jí)人大審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。再如，上海市14年內(nèi)對(duì)私車(chē)車(chē)牌進(jìn)行拍賣(mài)收入約為137．54億元，這些天價(jià)車(chē)牌拍賣(mài)費(fèi)也游離于人大監(jiān)督之外，用到哪里去了?至今成謎。[34]

在人大對(duì)審批預(yù)算過(guò)程的信息公開(kāi)上，也同樣不足。盡管我國(guó)《議事規(guī)則》規(guī)定，大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽(tīng)席，旁聽(tīng)辦法另行規(guī)定，[35]但20年過(guò)去了，相關(guān)辦法至今未能出臺(tái)。現(xiàn)實(shí)中，全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，代表乘坐車(chē)輛均由警車(chē)開(kāi)道，人民大會(huì)堂周?chē)渖瓏?yán)，公眾莫說(shuō)旁聽(tīng)，連接近都很困難，旁聽(tīng)權(quán)只能停留于紙上。媒體報(bào)道也將主要精力放在總理作政府工作報(bào)告上，而對(duì)大會(huì)分組討論一般僅有有限的幾個(gè)鏡頭。這與在美日等預(yù)算法制較為健全的國(guó)家，國(guó)會(huì)討論通過(guò)預(yù)算案，全程公開(kāi)，公眾可以旁聽(tīng)，媒體可以報(bào)道，電視臺(tái)直播國(guó)會(huì)討論的全程公開(kāi)形成了較為鮮明的對(duì)比。

可見(jiàn)，盡管我國(guó)近年來(lái)在政府預(yù)算信息公開(kāi)方面已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但在預(yù)算信息的公開(kāi)上，仍可謂任重而道遠(yuǎn)。

最后，目前人大對(duì)政府預(yù)算草案的表決方式也不利于人大審批權(quán)的落實(shí)。

我國(guó)預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)一直采取綜合審批制，即將所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過(guò)。盡管這種做法簡(jiǎn)化了預(yù)算審批程序，但也會(huì)使得預(yù)算草案局部的不合理影響整體的效果。所以，綜合審批一般不為預(yù)算法制發(fā)達(dá)的國(guó)家所用。在綜合審批制下，一旦預(yù)算草案被否決，將會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面產(chǎn)生嚴(yán)重影響。即使預(yù)算方案十分合理的部門(mén)和項(xiàng)目，其合理的預(yù)算經(jīng)費(fèi)也會(huì)擱淺。因此人大代表一般不敢輕易行使預(yù)算否決權(quán)。[36]這也是實(shí)踐中，我國(guó)政府預(yù)算基本都能不做重大修改、一次通過(guò)的重要原因之一。但我國(guó)進(jìn)行部門(mén)預(yù)算制度改革后，預(yù)算草案被細(xì)化到部門(mén)和項(xiàng)目，較之以前直觀性已大為增強(qiáng)。[37]完全有條件按部門(mén)或項(xiàng)目對(duì)各部門(mén)或項(xiàng)目的預(yù)算分別進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。但綜合表決制這一已顯落伍的表決方式卻至今仍在沿用。

（二）人大代表對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)缺失除了審批程序方面的諸多問(wèn)題，我國(guó)人大預(yù)算審批權(quán)被虛置的另一個(gè)重要原因在于目前的《預(yù)算法》和相關(guān)法律、法規(guī)只賦予了人大對(duì)政府預(yù)算草案的審查和批準(zhǔn)權(quán)，卻并沒(méi)有賦予人大對(duì)政府預(yù)算草案的修正權(quán)，再加上目前對(duì)政府預(yù)算草案的表決實(shí)行綜合審批制，人大代表即使對(duì)政府預(yù)算草案的部分項(xiàng)目不滿意，也無(wú)法對(duì)該部分提出修正案，而只能提出修改建議。修正案與修改建議本質(zhì)一致，都是對(duì)某問(wèn)題的修改意見(jiàn)，卻具有截然不同的法律后果。當(dāng)符合一定法定人數(shù)要求的代表對(duì)預(yù)算草案的部分項(xiàng)目提出修正案后，經(jīng)過(guò)表決程序，該修正案就能直接具有法律拘束力，預(yù)算案中的相應(yīng)部分就必須按被通過(guò)的修正案所確定的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。而目前人大代表所擁有的修改建議權(quán)曾并不具備這樣的法律效果。代表雖然可以建議，但其修改意見(jiàn)必須被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所采納，并進(jìn)而為關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案所反應(yīng)，才有司能對(duì)預(yù)算產(chǎn)生影響。如果代表所提出的意見(jiàn)并未在關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案中得以體現(xiàn)，即使代表對(duì)政府預(yù)算草案的部分內(nèi)容不滿意，還是只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行整體批準(zhǔn)或否決。而整體否決在中國(guó)的政治體制下，既不現(xiàn)實(shí)也不必要。有評(píng)論就稱，在人民代表大會(huì)上行使否決權(quán)，中國(guó)目前的條件尚不成熟。“除了技術(shù)原因外，個(gè)人意識(shí)也跟不上，最為關(guān)鍵的是，他們可能會(huì)因此利益受損。”[38]所以，許多對(duì)預(yù)算草案不滿意的代表在表決時(shí)仍不得不無(wú)奈地投贊成票。但這樣的整體通過(guò)卻使人大對(duì)預(yù)算審批的重要權(quán)力落空，既有損人大的權(quán)威，也不利于對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的有效監(jiān)控。

審議預(yù)算本是民主國(guó)家議會(huì)最重要的權(quán)利。而我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法律法規(guī)中預(yù)算審批程序的不明確、人大會(huì)議會(huì)期過(guò)短、議題過(guò)多、人大代表缺少對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)等因素卻使得很多人大代表在審查預(yù)算草案時(shí)心有余而力不足。“兩會(huì)”最主要的事情本應(yīng)是審議預(yù)算和立法，但現(xiàn)實(shí)中，聽(tīng)取和討論政府工作報(bào)告卻往往成了中心議題。其實(shí)，正如有學(xué)者所指出的：“政府工作報(bào)告是過(guò)去的總結(jié)和將來(lái)的打算，是一個(gè)政策宣言。政策要靠錢(qián)才能落實(shí)，所以重點(diǎn)應(yīng)是審議預(yù)算。”[39]讓預(yù)算成為人大議事的中心議題，應(yīng)成為當(dāng)前人大改革的重要目標(biāo)。

四、強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的路徑選擇既然強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的審議是憲政的基本要求，也是建設(shè)責(zé)任政府，建立“對(duì)話、合作”的政府與民眾關(guān)系，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障，就應(yīng)當(dāng)將人大對(duì)政府預(yù)算的審議權(quán)力從沉睡中“激活”，使其真正發(fā)揮作用，從源頭上斬?cái)酁E用公共資金、公共權(quán)力的渠道。但在選擇強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的現(xiàn)實(shí)路徑時(shí)，現(xiàn)階段即對(duì)現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度做激進(jìn)的改革，從代表構(gòu)成、會(huì)議議期等方面徹底改革現(xiàn)有制度可能尚不具備條件，更具可行性和操作性的當(dāng)是立足于現(xiàn)有制度，從技術(shù)上尋求一定的突破口，進(jìn)行漸進(jìn)式的調(diào)整。這樣既能實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員對(duì)政府財(cái)政行為監(jiān)督和控制的目的，又興許能象有的學(xué)者所設(shè)想的那樣，以公共預(yù)算改革這樣一個(gè)“最沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的，又可操作、難度也不大的改革”[40]為契機(jī)，以預(yù)算審議為突破口來(lái)切實(shí)改變所謂“議會(huì)不議”的現(xiàn)狀，把政治改革與經(jīng)濟(jì)改革直接銜接起來(lái)，緩和對(duì)人民代表大會(huì)體制進(jìn)行根本性重構(gòu)時(shí)所面臨的各種各樣的沖擊力。讓各種政治勢(shì)力和利益群體在編制和審議單純的財(cái)政預(yù)算程序中學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)的技巧，逐步提高人民代表真正參與決策的能力，防止社會(huì)的激烈沖突造成民主化的夭折。[41]

（一）預(yù)算信息的公開(kāi)是人大發(fā)揮監(jiān)督作用的前提人大發(fā)揮預(yù)算審批作用的首要與核心制度就是預(yù)算信息的公開(kāi)。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公眾公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督，在億萬(wàn)雙眼睛緊盯官員們?cè)趺椿ㄥX(qián)的情況下，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象必然會(huì)減少，人大對(duì)預(yù)算草案的審議也能更好地發(fā)揮實(shí)效。

預(yù)算信息的公開(kāi)應(yīng)該既包括人大審議之前預(yù)算草案信息的公開(kāi)，也包括人大對(duì)審批預(yù)算過(guò)程的信息公開(kāi)。其中預(yù)算草案信息的公開(kāi)主要應(yīng)有三方面要求：（1）政府預(yù)算必須全面、準(zhǔn)確地反映政府財(cái)政活動(dòng)的真相，所有財(cái)政收支都應(yīng)當(dāng)在預(yù)算中詳細(xì)批露。政府報(bào)送的預(yù)算草案至少應(yīng)詳細(xì)到項(xiàng)，而不能僅僅列出類或款。特別是對(duì)普通老百姓較為關(guān)注的政府開(kāi)支，如政府部門(mén)“公車(chē)使用、公款接待、公款出國(guó)”等行政成本支出，應(yīng)在政府預(yù)決算中以較詳細(xì)的類別列出。并且，應(yīng)將目前游離于預(yù)算之外的收入和開(kāi)支均納入預(yù)算，以杜絕龐大的預(yù)算外資金的濫用。（2）預(yù)算信息應(yīng)該能讓人大代表和納稅人、媒體、分析人士及時(shí)、便捷地獲取。要做出科學(xué)的判斷和決策，僅僅靠人代會(huì)開(kāi)會(huì)的幾天時(shí)間肯定是不夠的。財(cái)政部門(mén)應(yīng)將詳細(xì)預(yù)算在將預(yù)算草案提交財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委初審時(shí)也一并交給人大代表，讓他們有充分的時(shí)間審閱、判斷和進(jìn)行必要的調(diào)研。這在目前網(wǎng)絡(luò)極其發(fā)達(dá)的條件下通過(guò)給代表發(fā)送電子郵件等方式就能輕易辦到。同時(shí)，預(yù)算草案本不應(yīng)屬于國(guó)家秘密，而屬于應(yīng)當(dāng)讓公眾及時(shí)知曉、與公眾切身利益相關(guān)的信息，因此，也應(yīng)通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公眾提前公開(kāi)，以使公眾能在初審階段就能了解，并將自己的意見(jiàn)及時(shí)反饋給人大代表，使人大代表得以在人大會(huì)議上代表民眾表達(dá)意見(jiàn)，使預(yù)算中的公眾參與得以實(shí)現(xiàn)。（3）預(yù)算信息必須易于理解、具有可讀性。由于預(yù)算本身涉及很多專業(yè)知識(shí)，如果預(yù)算編得象“天書(shū)”，代表看都看不懂，談何審議?因此，政府預(yù)算信息應(yīng)該力求一目了然，用詞避免模糊概念，詳細(xì)說(shuō)明各種收支的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，為代表和公眾理解預(yù)算信息提供背景知識(shí)。同時(shí)，預(yù)算信息還應(yīng)包括對(duì)上年度財(cái)政資金使用效益的評(píng)估說(shuō)明，從而為本年度改進(jìn)支出結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。

除了預(yù)算草案信息的公開(kāi)以外，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的初審、人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行會(huì)議審查過(guò)程的信息也應(yīng)向公眾公開(kāi)，包括允許公眾旁聽(tīng)、對(duì)一些涉及公共利益的重大項(xiàng)目的審議舉行公聽(tīng)會(huì)，以使公眾及時(shí)了解預(yù)算審議中的熱點(diǎn)、爭(zhēng)點(diǎn)并參與到審議過(guò)程。這可以使預(yù)算審議不再成為與公眾距離遙遠(yuǎn)的冷冰冰的政治過(guò)程，而是與其切身利益密切相關(guān)的利益博弈，激發(fā)公眾參與的熱情。

（二）人大獲得對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)是人大發(fā)揮作用的關(guān)鍵如前所述，目前我國(guó)人大代表對(duì)預(yù)算草案只擁有整體通過(guò)權(quán)或整體否決權(quán)，在法律上沒(méi)有就預(yù)算草案的部分內(nèi)容提出修正案的權(quán)力。這一規(guī)定使人大的實(shí)際審議能力大打折扣。而從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)的議會(huì)對(duì)政府預(yù)算案的控制權(quán)不僅體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算案的審批權(quán)，更體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算的修正權(quán)。即議會(huì)可以針對(duì)政府預(yù)算草案中的某些部分提出修改的建議或直接通過(guò)修正案。可以說(shuō)，議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的修正權(quán)是現(xiàn)代議會(huì)的核心預(yù)算權(quán)力，直接影響著議會(huì)的預(yù)算能力的大小，是現(xiàn)代議會(huì)不可或缺的權(quán)力。而賦予人大代表針對(duì)預(yù)算草案提出修正案的權(quán)力也是較為適合我國(guó)國(guó)情的一種做法，這可以對(duì)現(xiàn)階段人大代表只有討論權(quán)而無(wú)實(shí)質(zhì)修改權(quán)，分組討論中代表意見(jiàn)無(wú)法都被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所反應(yīng)等問(wèn)題一并解決。事實(shí)上，這項(xiàng)改革在某些地方的人大已經(jīng)在進(jìn)行之中，如浙江溫嶺的參與式預(yù)算模式中就包括：5名以上的代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正議案，修正權(quán)限包括：削減、否決、增加，但必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。[42]2009年上海閔行區(qū)人大也開(kāi)始了相關(guān)試點(diǎn)，但迄今還沒(méi)有在縣以上的人大做過(guò)。[43]

不少國(guó)家對(duì)議會(huì)的修正權(quán)都有一定限制，如英國(guó)議會(huì)對(duì)政府提交的預(yù)算案，只能作減額修正，不得為增額修正。德國(guó)議會(huì)對(duì)預(yù)算如作出增加收入或減少支出的修正，就不需要政府同意；但如果是減少收入或增加支出則需要政府同意。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所謂的“憲法”第70條也規(guī)定，“立法院”對(duì)“行政院”所提預(yù)算案，不得為增加支出之提議。[44]而有些國(guó)家議會(huì)對(duì)政府預(yù)算草案的修正權(quán)力非常大，幾乎不受限制。如在美國(guó)，盡管總統(tǒng)享有預(yù)算提案權(quán)，但對(duì)于財(cái)政事項(xiàng)，國(guó)會(huì)擁有最終決定權(quán)，對(duì)政府預(yù)算提案擁有完全自由的修正權(quán)（但對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的預(yù)算，總統(tǒng)擁有否決權(quán)）。[45]我國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)是否應(yīng)有所限制，特別是能否對(duì)支出作增額修正，這一問(wèn)題還有待于進(jìn)一步的探討。但賦予人大對(duì)政府預(yù)算的減額修正權(quán)則不應(yīng)有任何障礙。

（三）健全人大對(duì)預(yù)算草案的審批程序是人大發(fā)揮作用的重要保障西諺云：正義不僅必須實(shí)現(xiàn)，且須以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必要保證。欲使人大的預(yù)算審批大權(quán)不旁落，必須從程序上予以保障。英美等不少國(guó)家都直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過(guò)程，通過(guò)的預(yù)算即成為法案，與議會(huì)通過(guò)的其他法律具有同等的法律效力。其預(yù)算審批的程序也都由法律明確規(guī)定，十分嚴(yán)格。如在德國(guó)、法國(guó)，預(yù)算草案都必須在議會(huì)經(jīng)過(guò)“三讀”之后方能通過(guò)。在“三讀”過(guò)程中，代表各個(gè)黨派的議員可以對(duì)預(yù)算案提出基本看法，財(cái)政部也可進(jìn)行答復(fù)。日本國(guó)會(huì)則會(huì)通過(guò)全院會(huì)議質(zhì)詢、一般質(zhì)詢、舉行公聽(tīng)會(huì)等方式聽(tīng)取意見(jiàn)。[46]此外，無(wú)論是在實(shí)行一院制議會(huì)的國(guó)家，還是兩院制議會(huì)的國(guó)家，預(yù)算的具體審核都是由設(shè)計(jì)院的各種常設(shè)委員會(huì)與其下屬的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會(huì)大會(huì)表決。如美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有預(yù)算辦公室，[47]參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會(huì)。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會(huì)提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會(huì)則具體組織對(duì)預(yù)算草案的審核。除此之外，參、眾兩院撥款委員會(huì)及其小組委員會(huì)實(shí)際上也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。[48]

結(jié)合國(guó)外預(yù)算審批的經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)人大制度的實(shí)際狀況，對(duì)于我國(guó)人大的預(yù)算審批程序可以從以下幾個(gè)方面加以完善：

第一，延長(zhǎng)預(yù)算討論的審議時(shí)間。各國(guó)議會(huì)對(duì)預(yù)算審議時(shí)間一般都較長(zhǎng)。美國(guó)從總統(tǒng)在每年2月的第一個(gè)周一前將預(yù)算草案提交議會(huì)，到6月30日前，國(guó)會(huì)完成年度撥款議案，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月。[49]法國(guó)議會(huì)從每年10月份的第一周開(kāi)始審議預(yù)算案，直到12月，議會(huì)審議時(shí)間達(dá)3個(gè)月。德國(guó)議會(huì)審議預(yù)算的時(shí)間也有3個(gè)多月。[50]這樣的期限，給了議員較為充分的思考、討論時(shí)間，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府預(yù)算的有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共資金的合理配置。我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的審議時(shí)間也應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)。盡管我國(guó)人大的整體會(huì)期在短期內(nèi)無(wú)法改變，但至少應(yīng)當(dāng)適當(dāng)壓縮對(duì)政府工作報(bào)告的討論，將對(duì)預(yù)算的審議時(shí)間從目前僅有半天的討論時(shí)間，延長(zhǎng)為2至3天。以確保預(yù)算的審批真正成為人大會(huì)議的中心議題之一。

第二，鑒于我國(guó)人大的會(huì)期制度在短期內(nèi)無(wú)法改變的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算初步審查制度納入立法視野，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委作為專門(mén)機(jī)構(gòu)的職能，為預(yù)算的細(xì)化以及合理化、科學(xué)性進(jìn)行事先審查和把關(guān)。事實(shí)上，近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始注重發(fā)揮人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的作用，彌補(bǔ)了人大開(kāi)會(huì)過(guò)短，人大開(kāi)會(huì)期間難以進(jìn)行切實(shí)有效的審議的缺陷。但即使是財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的初審仍然存在審議時(shí)間過(guò)短、討論不充分、缺少公眾參與等問(wèn)題，再加上相關(guān)委員會(huì)的人員組成、議事規(guī)則不健全等因素的影響，財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的審議效果仍不能說(shuō)非常理想。欲進(jìn)一步提高人大常委會(huì)預(yù)審的效果，可以考慮從以下幾個(gè)方面著手：（1）延長(zhǎng)初審時(shí)間。預(yù)算草案應(yīng)在人大開(kāi)會(huì)之前兩至3個(gè)月即提交財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委初審；同時(shí)，相關(guān)信息應(yīng)一并向人大代表和社會(huì)公眾，包括民間團(tuán)體、智庫(kù)公開(kāi)，以便其向人大常委會(huì)反映有價(jià)值的意見(jiàn)。（2）充分發(fā)揮人大其他專門(mén)委員會(huì)和人大常委會(huì)工作委員會(huì)的作用，如農(nóng)業(yè)與農(nóng)村（工作）委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)／環(huán)境與城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、教科文衛(wèi)委、法制工作委員會(huì)等也應(yīng)可以就各自所涉及領(lǐng)域的預(yù)算部分進(jìn)行初審，再將其意見(jiàn)匯總給財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委。（3）適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的規(guī)模，財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的成員應(yīng)具備相應(yīng)的財(cái)經(jīng)知識(shí)、法律知識(shí)，并應(yīng)包括一定的專業(yè)人士，以確保其初審的客觀、中立和專業(yè)性。（4）細(xì)化預(yù)算初審的程序規(guī)則。如對(duì)初審中的聽(tīng)取意見(jiàn)程序，應(yīng)規(guī)定各專門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)在初審階段，可以就預(yù)算草案中的部分項(xiàng)目舉行座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)取公眾和有關(guān)專業(yè)人士的意見(jiàn)，也可以通過(guò)質(zhì)詢、舉行聽(tīng)證會(huì)等方式，要求財(cái)政部門(mén)及相關(guān)政府部門(mén)就有關(guān)收支項(xiàng)目的合法性、合理性接受公眾和委員會(huì)的提問(wèn)，進(jìn)行口頭答辯。在這方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省預(yù)算追加聽(tīng)證辦法》，對(duì)一些數(shù)額較大、影響面較廣的追加項(xiàng)目，實(shí)行由專家、學(xué)者和相關(guān)部門(mén)參加的聽(tīng)證制度。這一做法值得最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)予以借鑒。此外，為了保證人大代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)能夠在人大常委會(huì)的初審中得以體現(xiàn)，應(yīng)對(duì)初步審查中對(duì)公眾意見(jiàn)的處理予以規(guī)定。如可規(guī)定，對(duì)某一部門(mén)或項(xiàng)目預(yù)算，如有超過(guò)一定人數(shù)的人大代表或民眾都提出了相同或類似意見(jiàn)，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委應(yīng)當(dāng)在其初審報(bào)告中對(duì)相關(guān)意見(jiàn)予以反映，并作出答復(fù)。（5）明確初步審查的法律后果。由于預(yù)工委畢竟只是人大常委會(huì)這個(gè)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的工作部門(mén)，財(cái)經(jīng)委也是人大下屬的專門(mén)委員會(huì)，其人數(shù)占全體代表的比例極低，如規(guī)定財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初審可對(duì)預(yù)算草案行使否決權(quán)，未通過(guò)初步審查就不能提交人大審批，其結(jié)果可能會(huì)使財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的權(quán)力過(guò)大，也會(huì)使我國(guó)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)委員所具有的代表性和代表權(quán)高于非常設(shè)機(jī)構(gòu)成員的代表性和代表權(quán)這一問(wèn)題更加凸顯，這在一定程度上已經(jīng)與人民代表大會(huì)制度的真正含義產(chǎn)生了差異，而這種差異也會(huì)影響到人大本身的地位和形象。[51]同時(shí)，盡管不少國(guó)家也建立了專門(mén)機(jī)構(gòu)行使初步審查權(quán)，但初步審查機(jī)構(gòu)一般都僅有建議權(quán)。因此，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初步審查結(jié)論以具備“建議性”而非強(qiáng)制性為宜，但財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委應(yīng)形成初步審查報(bào)告，在人大會(huì)議上將初步審查結(jié)果向代表予以報(bào)告，如果有政府拒絕依據(jù)初審意見(jiàn)修改的情形，也應(yīng)一并說(shuō)明，并可建議代表行使否決權(quán)。如此，雖然財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初步審查只具備建議權(quán)，但仍能對(duì)政府部門(mén)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的拘束力。

第三，確立分項(xiàng)審批的表決方式。實(shí)行分項(xiàng)審批方式，可以將政府預(yù)算按部門(mén)或項(xiàng)目分解為不同部分，由人大逐項(xiàng)審議通過(guò)。這可以使人大代表只對(duì)他們認(rèn)為不合理的部門(mén)或項(xiàng)目預(yù)算議案投反對(duì)票，而其余的議案則能順利通過(guò)。這可以減輕人大代表對(duì)預(yù)算草案遭到整體否決的嚴(yán)重后果的顧慮，從而大膽地行使手中的表決權(quán)，表達(dá)其真實(shí)意思。同時(shí)，分項(xiàng)預(yù)算的否決不僅影響來(lái)年的預(yù)算執(zhí)行，而且必然招致法律對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)罰。因此，這種方式必然增加預(yù)算編制部門(mén)的工作壓力，促使其盡量?jī)?yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。[52]此外，分項(xiàng)審批的表決方式也有利于人大集中精力對(duì)某些重點(diǎn)項(xiàng)目，如新增收支項(xiàng)目、涉及巨額財(cái)政資金的項(xiàng)目等，進(jìn)行重點(diǎn)審議，從而更加有的放矢地行使預(yù)算的審批監(jiān)督權(quán)力。

總之，公共財(cái)政是現(xiàn)代民主政府的根基，其核心是代議機(jī)關(guān)掌握國(guó)家的預(yù)算審批權(quán)。[53]要真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，人民必須能夠看緊政府的“錢(qián)袋子”，通過(guò)依法管錢(qián)來(lái)達(dá)到依法治權(quán)的目的。人大作為人民的代表機(jī)構(gòu)，必須在這一過(guò)程中切實(shí)發(fā)揮作用，擺脫“橡皮圖章”的尷尬地位，充分行使預(yù)算審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政權(quán)的有效監(jiān)控。當(dāng)然，科學(xué)、民主、統(tǒng)一的預(yù)算法制的建立還包括預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)的法制化，這些制度與人大的預(yù)算審批制度環(huán)環(huán)相扣，同樣需要理論界予以更多關(guān)注與探討。

【注釋】 [1]參見(jiàn)李煒光：《最重要是公開(kāi)政府花錢(qián)的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。 [2]參見(jiàn)王小喬：《四萬(wàn)億沖刺》，《南方周末》2008年11月19日。 [3]參見(jiàn)洪丹：《荒謬無(wú)比的“歲末突擊花錢(qián)”》，《南方周末》2007年11月29日；胡澤之、石明霞：《年底突擊花錢(qián)是對(duì)納稅人權(quán)利的不尊重》，《人民政協(xié)報(bào)》2008年1月14日。 [4]參見(jiàn)韓大元、林來(lái)梵、鄭賢君：《憲法學(xué)專題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第441頁(yè)。 [5]參見(jiàn)童之偉主編：《憲法學(xué)》，清華大學(xué)出版社2008年版，第232頁(yè)。 [6]參見(jiàn)張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版，第51頁(yè)。 [7]參見(jiàn)（英）洛克：《政府論》下篇，商務(wù)印書(shū)館1964年版，第77頁(yè)。 [8]（美）約塞夫·斯托里：《美國(guó)憲法評(píng)注》，毛國(guó)權(quán)譯，上海三聯(lián)書(shū)店2006年版，第408頁(yè)。 [9]（美）格爾哈斯·倫斯基：《權(quán)力與特權(quán)——社會(huì)分層理論》，浙江人民出版社1988年版，第8頁(yè)。 [10]童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第291頁(yè)。 [11]熊偉：《憲政與中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)家》2004年第5期。 [12]（美）漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第297～298頁(yè)。 [13]（澳）布倫南、（關(guān)）布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第10頁(yè)。 [14]葛傳榘、陸谷孫等編：《新英漢詞典》，上海譯文出版社：1985年版，第8頁(yè)。 [15]（日）井手文雄：《日本現(xiàn)代財(cái)政學(xué)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1990年版，第173頁(yè)。 [16]參見(jiàn)焦建國(guó)：《民主財(cái)政論：財(cái)政制度變遷分析》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2002年第3期。 [17]（美）C·H·麥基文：《憲政古今》，翟小波譯，貴州人民出版社2004年版，第180頁(yè)。 [18]參見(jiàn)魏建國(guó)：《代議制與公共財(cái)政》，《政法論叢》2005年第6期。 [19]《中華人民共和國(guó)憲法》第1條。 [20]《中華人民共和國(guó)憲法》第2條。 [21]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第62條、第99條；《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第12條、第13條。 [22]田必耀：《預(yù)算監(jiān)督之風(fēng)勁起》，《人民之聲報(bào)》2005年第83期第4版。 [23]根據(jù)已有報(bào)道，全國(guó)范圍內(nèi)僅有的幾例人大切實(shí)運(yùn)用審批權(quán)否決政府預(yù)算的例子包括：（1）1995年，河北省饒陽(yáng)縣人大審議預(yù)算時(shí)，針對(duì)預(yù)算安排不能保證文教人員工資，打了赤字的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)兩次否決，歷時(shí)三個(gè)多月，第三次審查才予以批準(zhǔn)。（12）2002年1月，湖南省沅陵縣人大否決財(cái)政預(yù)算報(bào)告，4個(gè)月后，加開(kāi)一次縣人代會(huì)才批準(zhǔn)預(yù)算報(bào)告。（3）2005年，新韁昌吉市人大常委會(huì)首次否決了市政府2004年財(cái)政決算和2005年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的報(bào)告，理由是市政府2004年追加預(yù)算支出和2005年上半年追加預(yù)算支出，支出前均未編制預(yù)算調(diào)整方案，也沒(méi)有依法報(bào)昌吉市人大常委會(huì)批準(zhǔn)，違反預(yù)算法的規(guī)定。（4）2009年3月，承德人大常委會(huì)在預(yù)審階段兩次將政府預(yù)算駁回。同上注；韓永：《“政府預(yù)算被打回”背后》，《中國(guó)新聞周刊》2009年第11期。 [24]戴志勇、蔡定劍：《如何全程看緊政府的“錢(qián)袋子”——上海市閔行區(qū)公共預(yù)算啟示》，《南方周末》2009年3月19日。 [25]參見(jiàn)李忠：《國(guó)家機(jī)關(guān)行為的形式合憲性問(wèn)題——全國(guó)人大通過(guò)〈關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案的決定〉個(gè)案分析》，《法商研究》1999年第3期。 [26]參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第31條。《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第2條則規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)有關(guān)中央預(yù)算編制的情況，在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)半月前，將中央預(yù)算初步方案提交財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容進(jìn)行初步審查。 [27]《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第32條；《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第3條。 [28]王海艷、戎明邁：《代表呼吁預(yù)算更透明》，《南方都市報(bào)》2009年3月7日。 [29]黃河：《深圳公民的“公共預(yù)算之旅”》，《南方周末》2008年11月5日。 [30]韓潔、羅沙：《今年中央財(cái)政第一時(shí)間上網(wǎng)公布》，《解放日?qǐng)?bào)》2009年3月21日。 [31]黃秀麗：《一次有關(guān)信息公開(kāi)的“行為藝術(shù)”》，《南方周末》2009年5月21日。 [32]趙凌、謝小紅：《破解政府“財(cái)務(wù)機(jī)密”仍是難題》，《南方周末》2009年5月21日。 [33]參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第2條。 [34]惠銘生：《代表能看懂的預(yù)算就是“陽(yáng)光財(cái)政”了嗎》，《中國(guó)青年報(bào)》2008年3月19日。 [35]參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第18條。 [36]劉劍文主編：《民主視野下的財(cái)政法治》，北京大學(xué)出版社2006年版，第248—249頁(yè)。 [37]徐楊：《現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算制度：缺陷分析、法律構(gòu)建與配套改革》，載《財(cái)稅法論叢——中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文選編（2004）》，北京大學(xué)出版社2005年版，第119頁(yè)。 [38]同前注[23]，韓永文。 [39]同前注[24]，戴志勇、蔡定劍文。 [40]蘇永通：《五萬(wàn)億財(cái)政收入怎么花，四學(xué)者公開(kāi)呼吁公共預(yù)算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。 [41]參見(jiàn)季衛(wèi)東：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的有限憲政革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/Article—Detail．a(chǎn)sp?ArticleId=35139，2009年7月6日訪問(wèn)。 [42]周紅云：《公共預(yù)算中的公民制度化參與——以浙江溫嶺為例》，載賈西津主編：《中國(guó)公民參與——案例與模式》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，117～221頁(yè)。 [43]同前注[24]，戴志勇、蔡定劍文。 [44]參見(jiàn)馬駿、林慕華：《現(xiàn)代議會(huì)的預(yù)算修正權(quán)力》，http：／／www．budgetofchina．com/detail．a(chǎn)sp?pararn=214，2009年5月18日訪問(wèn)；張獻(xiàn)勇：《預(yù)算權(quán)研究》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第107～113頁(yè)。 [45]（美）詹姆斯·陳：《論美國(guó)重大的聯(lián)邦預(yù)算法》，白彥鋒譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第1期。 [46]同前注[44]，張獻(xiàn)勇書(shū)，第135～142頁(yè)。 [47]國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（Cortgressional Budget Ottlce，簡(jiǎn)稱CBO）是設(shè)在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，它由《1974年國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押控制法》所設(shè)立，負(fù)責(zé)向國(guó)會(huì)提供經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。國(guó)會(huì)從此不僅擁有充足的資料來(lái)源，以對(duì)抗行政部門(mén)，而且總統(tǒng)的情報(bào)來(lái)源也不再具有絕對(duì)的優(yōu)越性。 [48]James V Satumo，CRS Report for Congress RS20095：The Congressional Budget Process：A Brief Orelview（Nov．26，2008），http：／／www．house．gov／htbin／crsprodget?／rs／RS20095，Last uisit on 18 May，2009． [49]Robert Keith，CRS Report 98—721，Introduction to the Federal Budget Process（Updaled on Mar．7，2008），http：／／budget．house gov／crs—reports／98—721．pdf，Last visit on 18 May，2009． [50]蔣洪等：《公共財(cái)政決策與監(jiān)督制度研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第137頁(yè)。 [51]同前注[44]，張獻(xiàn)勇書(shū)，第179頁(yè)。 [52]同前注[36]，劉劍文主編書(shū)，第201頁(yè)。 [53]參見(jiàn)蔡定劍：《公共預(yù)算改革的路徑和技術(shù)》，《中國(guó)改革》2007年第6期。