論文摘要 檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會(huì)公共利益的“代言人”，對(duì)特定范圍內(nèi)的民事公益案件提起訴訟已寫進(jìn)大部分國家的法律制度中。在我國，賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟權(quán)，以制度為載體維護(hù)社會(huì)公共利益已刻不容緩。具體而言，應(yīng)當(dāng)分別從訴訟原則、訴訟范圍、舉證責(zé)任、訴訟程序方面進(jìn)行規(guī)范。

論文關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 民事公益訴訟制度 架構(gòu)

一、法律地位

檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位是眾說紛紜，概括起來有以下五種觀點(diǎn)： 觀點(diǎn)一：原告代理人說。檢察機(jī)關(guān)是為了公共利益免受侵害而代表民眾提起訴訟的，其身份就是原告的訴訟代理人。觀點(diǎn)二：法律監(jiān)督者說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是法律授權(quán)的監(jiān)督機(jī)關(guān)。觀點(diǎn)三：雙重地位說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟時(shí)，具有原告與法律監(jiān)督者雙重身份。觀點(diǎn)四：公益代表人說。在民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職能是進(jìn)行法律監(jiān)督，而這正是代表國家公益進(jìn)行的監(jiān)督。觀點(diǎn)五：原告說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中應(yīng)當(dāng)是原告，依法享有原告的訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)。 筆者認(rèn)為，前四種觀點(diǎn)都存在不合理之處。原告代理人說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是原告代理人，那這個(gè)原告是誰呢？國家還是公眾？顯然，在訴訟法中，未進(jìn)入訴訟程序就無所謂原告，原告代理人說無從談起。法律監(jiān)督者說定位不準(zhǔn)，公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的依據(jù)，而監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。在庭審階段，檢察機(jī)關(guān)享有公訴權(quán)；在庭審階段外，檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，顯然在整個(gè)訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)角色定位不準(zhǔn)。雙重地位說的矛盾之處在于檢察機(jī)關(guān)若既是民事公訴的原告又是民事公訴的監(jiān)督者，就好比足球場上既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判，案件的公正性不可避免的受到質(zhì)疑。訴訟法概念中沒有公益代表人說，因而難以定位。這個(gè)純粹的理論概念無法反映檢察機(jī)關(guān)在訴訟中地位。因此，公益代表人說也欠缺考慮。 筆者認(rèn)為原告說相對(duì)合理。從訴權(quán)理論分析，凡是啟動(dòng)訴訟程序的人均可稱為原告。在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人是以平等對(duì)抗為基本結(jié)構(gòu)的，雙方當(dāng)事人訴訟地位平等，法官為居中裁判者，三者之間是等腰三角形的訴訟模式。在民事公訴案中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上是在實(shí)體原告怠于、不能、不敢行使訴權(quán)或無實(shí)體原告的情況下提起訴訟。但是，由于檢察機(jī)關(guān)是法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此，其身份仍較為特殊。雖然檢察機(jī)關(guān)提起訴訟導(dǎo)致訴訟程序開始，但它與一般意義上的訴訟當(dāng)事人還是存在很大的差別，僅僅是“程序原告”。

二、訴訟原則、起訴范圍及舉證責(zé)任

（一）訴訟原則 第一，公益原則。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟只能以保護(hù)公共利益為目的。該原則強(qiáng)調(diào)只有當(dāng)公共利益受到損失才能由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，這是對(duì)公權(quán)力實(shí)質(zhì)性的限定，以此保障訴訟范圍適格。 檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不代表自己的利益，也不代表某種特殊的或具體的利益，其代表的是國家對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)。若僅是私人權(quán)益受到侵害，即使當(dāng)事人不愿、不能、不敢或無人起訴，檢察機(jī)關(guān)也不得直接提起民事訴訟。這是防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)益的過分介入，維持私權(quán)自治與國家適當(dāng)干預(yù)的平衡。 第二，必要原則。檢察機(jī)關(guān)只有在必要時(shí)才能提起民事公益訴訟。必要的標(biāo)準(zhǔn)有三點(diǎn)：（1）被訴的民事行為違反法律規(guī)定，法律未規(guī)定的不能納入其中。（2）起訴機(jī)制受到阻礙。在社會(huì)公共利益受到不法民事行為侵害并造成損失時(shí)，沒有符合資格的原告，或雖有符合資格的原告但其不敢起訴、不愿起訴、不能起訴等。（3）違法民事行為所造成的損害必須是重大社會(huì)公共利益。在“重大”的把握上，應(yīng)當(dāng)從涉案范圍、人數(shù)、金額、社會(huì)影響、后果程度等進(jìn)行綜合評(píng)判。 第三，時(shí)效原則。該原則意味著如果超過了法定時(shí)效，即使公共利益受到損害，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)不予救濟(jì)。這主要是從保持民事法律關(guān)系的穩(wěn)定、節(jié)約司法成本和司法資源的角度出發(fā)的。民事權(quán)利的保護(hù)存在時(shí)效性，而民事公益訴訟屬于特殊的民事訴訟，仍屬于民訴法的調(diào)整范圍，因此，也應(yīng)當(dāng)考慮是否超過了訴訟時(shí)效。 第四，平等原則。民事訴訟是調(diào)整平等主體之間民事糾紛的訴訟活動(dòng)。在此特別強(qiáng)調(diào)平等主體這幾個(gè)字眼，在民事訴訟中最為顯著的就是訴訟主體之間的地位是平等的。盡管檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但其在民事公益訴訟中仍是以原告身份出現(xiàn)的，其訴訟權(quán)利應(yīng)當(dāng)與原告的法律地位相適應(yīng)，不能以法律監(jiān)督權(quán)來壓制審判權(quán)和對(duì)方當(dāng)事人的訴權(quán)。 （二）起訴范圍 為了防止民事公益訴訟的濫用，必須通過立法的形式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的相應(yīng)范圍加以確認(rèn)。科學(xué)、合理的劃分這個(gè)范圍，非常關(guān)鍵。從務(wù)實(shí)的角度而言，依據(jù)“必要原則”，筆者認(rèn)為，在目前情況下，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄的民事公訴案件應(yīng)當(dāng)包括： 第一，國有資產(chǎn)流失案件。我國國有資產(chǎn)存在范圍廣、數(shù)量多，但權(quán)責(zé)不明，產(chǎn)權(quán)不分，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。雖然我國刑法有關(guān)國有資產(chǎn)流失的罪名有20多個(gè)，但實(shí)踐中由于造成國有資產(chǎn)流失的新手段層出不窮，對(duì)這些新的行為方式難以定性，使得不少造成國有資產(chǎn)流失的違法行為因“法無明文不為罪”而難以犯罪處理；同時(shí)，由于這些違法行為不能作為犯罪處理，檢察機(jī)關(guān)也不能針對(duì)這些違法行為提起刑事附帶民事訴訟。此外，對(duì)于非犯罪的一般違法行為造成國有資產(chǎn)流失的，相關(guān)管理部門由于具體監(jiān)管權(quán)的缺失，無法運(yùn)用行政權(quán)力追回流失的國有資產(chǎn)，也不愿或不知如何進(jìn)行民事訴訟。檢察機(jī)關(guān)管轄這類案件對(duì)完善國有資產(chǎn)的保護(hù)方式顯得尤為重要。 第二，公害案件。公害案件主要是涉及環(huán)境污染、公共衛(wèi)生等，這類案件會(huì)直接造成不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)受到損害。環(huán)境權(quán)已被確認(rèn)為一種基本人權(quán)，環(huán)境權(quán)的私法保護(hù)“已不是過去完全以個(gè)人利益為本位，權(quán)利絕對(duì)化的手段。它所要求的是既具有私法內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制和外在表現(xiàn)形式，又有公共利益屬性的‘社會(huì)性私權(quán)’，權(quán)利是其外殼，社會(huì)利益是其內(nèi)核。” 而公共衛(wèi)生事件會(huì)造成不特定群體的人身傷害甚至死亡。公害案件的受害人往往是不特定群體且受害人人數(shù)眾多，經(jīng)常出現(xiàn)無人起訴或受害人無力起訴的情況，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件應(yīng)該提起公益訴訟，維護(hù)公共利益免受侵害。

第三，破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的案件。破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序多體現(xiàn)為壟斷、不正當(dāng)競爭以及侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益。壟斷會(huì)導(dǎo)致行業(yè)定價(jià)由極少數(shù)大頭企業(yè)控制、排擠“外來戶”、非正常高額利潤侵犯其他經(jīng)營戶等詬病，導(dǎo)致的不正當(dāng)競爭會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。而侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益多體現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量不合格導(dǎo)致消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到重大侵害。這類案件不僅會(huì)損害個(gè)體利益，更可能會(huì)損害廣大不特定群體的利益甚至是國家利益。三聚氰胺奶粉案件讓消費(fèi)者很長一段時(shí)間不敢買奶粉，“豐田”汽車召回中的多數(shù)受害者并未獲得足夠的補(bǔ)償?shù)鹊龋@些都是亟待改變的局面。因此，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件提起訴訟，可以避免原被告雙方勢力不均而棄訴的現(xiàn)象。 第四，嚴(yán)重侵害弱勢群體的案件。弱勢群體是指社會(huì)成員在心理、生理以及經(jīng)濟(jì)狀況和文化素質(zhì)方面低于社會(huì)一般成員的個(gè)人和部分社會(huì)成員。其特點(diǎn)是在社會(huì)性資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性。如貧病老人、殘障者、失業(yè)者、流浪者、農(nóng)民工等。 這些弱勢群體勢單力薄，碰到社會(huì)的不公平待遇根本無力反抗，而“扶弱濟(jì)貧，共同發(fā)展的社會(huì)主義性質(zhì)和中國人權(quán)保障要求作為社會(huì)主義性質(zhì)的我國及其國家設(shè)定的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，有義務(wù)承擔(dān)起扶助這些人員通過司法程序維護(hù)自己合法權(quán)益的責(zé)任。為此，弱勢群體的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的范圍。”

三、舉證責(zé)任

我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。”顯然，我國采取的是“誰主張，誰舉證”的基本原則。民事公益訴訟與一般民事訴訟并無區(qū)別，其最終目的是通過對(duì)被訴民事行為的合法性審查來判定該被訴民事行為是否合法，而檢察機(jī)關(guān)作為提起民事公益訴訟的原告，理所應(yīng)當(dāng)要承擔(dān)舉證責(zé)任。在一般的民事訴訟中，有舉證責(zé)任倒置的例外情況，那么，在民事公益訴訟中是否也存在這種例外呢？筆者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)有這種例外。普通民事案件中，當(dāng)事人的地位是處于平等的，存在的舉證責(zé)任倒置是對(duì)“誰主張、誰舉證”的一種有益補(bǔ)充，而在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)擁有憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)，其可以依靠國家權(quán)力收集證據(jù)，被訴一方當(dāng)事人假如擁有舉證的條件，那他無權(quán)拒絕檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查，從這一點(diǎn)而言，檢察機(jī)關(guān)的舉證能力始終強(qiáng)于被訴當(dāng)事人，要求“舉證責(zé)任倒置”由被告舉證顯失公平。

四、具體程序設(shè)計(jì)

十一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議初次審議了《民事訴訟法（草案）》，其中，原有的第十四條“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”被修改為“人民檢察院有權(quán)以檢察建議、抗訴方式對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。應(yīng)當(dāng)說，它具有明顯的進(jìn)步性，但草案中是沒有涉及檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的規(guī)定，實(shí)屬遺憾，建議在十四條中增加關(guān)于檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)的內(nèi)容。 （一）設(shè)置檢察機(jī)關(guān)訴前審查程序 為何要設(shè)立訴前審查程序呢？根據(jù)“司法最終救濟(jì)原則”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督權(quán)利被侵占方先尋求其他救濟(jì)途徑，當(dāng)窮盡其他救濟(jì)途徑后，仍不能解決的案件，才由檢察機(jī)關(guān)出面。這樣做，一方面是尊重民事“意思自治”原則，另一方面，可以避免司法資源的浪費(fèi)，體現(xiàn)司法的嚴(yán)謹(jǐn)與權(quán)威性。具體而言，審查標(biāo)準(zhǔn)如下： 第一，要符合檢察機(jī)關(guān)的起訴范圍。這是首先要審查的，也是關(guān)鍵點(diǎn)。前文已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的受案范圍進(jìn)行了詳細(xì)的列舉，通過限定受案范圍，可以防止濫訴，使檢察機(jī)關(guān)更標(biāo)準(zhǔn)、高效、快捷的辦理案件。 第二，要有明確的被告。民事訴訟的被告好確認(rèn)，但民事公益訴訟的被告有時(shí)較難界定。檢察機(jī)關(guān)必須仔細(xì)調(diào)查確認(rèn)，倘若沒有合適的被告，檢察機(jī)關(guān)就提起公益訴訟，不僅浪費(fèi)司法資源，同時(shí)也不能實(shí)際的挽回?fù)p失，達(dá)不到提起民事公益訴訟的目的。 第三，是否有更為合適的原告。假如有符合起訴條件且條件成熟的主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先督促這些主體起訴。 第四，是否窮盡其他救濟(jì)途徑。倘當(dāng)事人未窮盡其他救濟(jì)，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人使用其他途徑維護(hù)權(quán)益。 總而言之，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的一種國家干預(yù)，這種干預(yù)必須合理、適當(dāng)，不能破壞了民事主體關(guān)系的“平等”與“意思自治”。因此，有必要設(shè)置訴前審查程序，同時(shí)，這個(gè)程序還可以有效節(jié)約司法資源。 （二）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的程序 1.審查。檢察機(jī)關(guān)主要審查群眾來信、來訪控告、舉報(bào)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦或上級(jí)交辦以及自行發(fā)現(xiàn)的案件。 2.立案。經(jīng)審查認(rèn)為有立案必要的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，30日內(nèi)立案，制做《立案決定書》送達(dá)侵害公益人、受害人及相關(guān)單位等。認(rèn)為不需要立案的，應(yīng)當(dāng)在受案后15日內(nèi)作出不立案決定，并告知相關(guān)人員。 3.審查期限。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在立案后3個(gè)月內(nèi)審查終結(jié)案件，如有特殊情況，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，可延長1個(gè)月。 4.提起公訴。檢察機(jī)關(guān)審查決定立案起訴后，對(duì)應(yīng)提起訴訟的，依職權(quán)向有管轄權(quán)的法院起訴，遞交訴狀。 5.出庭。同級(jí)法院受理案件后，應(yīng)當(dāng)在開庭前通知檢察機(jī)關(guān)派員出庭。 6.一審程序。人民法院受理的民事公訴案件，一般采用普通程序而不適用簡易程序。 7.二審程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)一審裁判不服，可以上訴至二審法院。二審法院一般適用一審程序。