（二）誤區(qū)之二：高福利的負(fù)面效應(yīng)

1.政府在社會(huì)福利領(lǐng)域的退出和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡

經(jīng)過(guò)20多年持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，中國(guó)政府近年來(lái)將消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的“陣痛”——居高不下的基尼系數(shù)、持續(xù)的失業(yè)和貧困問(wèn)題、瀕于解體的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系、滯后的教育事業(yè)以及嚴(yán)重的環(huán)境污染等——重新置于政府優(yōu)先解決的議事日程上（注：2003年中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)提出了實(shí)施全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要求落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放——就是針對(duì)發(fā)展失衡提出來(lái)的。）。導(dǎo)致上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因很多，其中，政府未能建立起一個(gè)有效的、能夠使全體社會(huì)成員分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的社會(huì)保障制度，顯然是一個(gè)重要因素。進(jìn)而言之，伴隨著改革開(kāi)放所激發(fā)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，政府在社會(huì)福利領(lǐng)域經(jīng)歷了一個(gè)退出或縮小的過(guò)程。這方面的一個(gè)突出表現(xiàn)是，家庭和個(gè)人被重新界定為社會(huì)保障責(zé)任的主要承擔(dān)者（注：自1970年代末以來(lái)，中國(guó)在很多法律中都有對(duì)家庭養(yǎng)老、育幼以及配偶之間相互支持等責(zé)任的明確界定，包括《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》以及《收養(yǎng)法》等。），而政府則只限于補(bǔ)償或解決從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中部分社會(huì)成員的傳統(tǒng)權(quán)益受損的問(wèn)題。因此，新的社會(huì)保障制度的建立主要針對(duì)的是國(guó)有企業(yè)改革引發(fā)的下崗、失業(yè)、退休養(yǎng)老金發(fā)放困難以及由此而產(chǎn)生的城市貧困等直接影響社會(huì)穩(wěn)定的一系列社會(huì)問(wèn)題。其他凡是有家庭或勞動(dòng)能力的社會(huì)成員，則幾乎享受不到任何社會(huì)保障，而完全需要依靠自己的能力或依賴(lài)家庭的支持來(lái)抵御經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的風(fēng)險(xiǎn)。

2.不恰當(dāng)?shù)亟梃b外國(guó)“高福利負(fù)面效應(yīng)”的理論是導(dǎo)致政府退出的重要原因

導(dǎo)致政府從社會(huì)福利責(zé)任中退出的原因很多，但是，不恰當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)和借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，是其中的一個(gè)重要原因。

在過(guò)去20多年的社會(huì)保障制度改革過(guò)程中，大多數(shù)有關(guān)社會(huì)政策的概念和理論主要來(lái)自西方。貫穿中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)過(guò)程的幾個(gè)主導(dǎo)思想，如保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，公平與效率相結(jié)合等，基本上都來(lái)自西方經(jīng)典著作或這一時(shí)期他們的改革理論和經(jīng)驗(yàn)。由此，我們得出了高福利會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)這樣一個(gè)結(jié)論。對(duì)社會(huì)福利的這一否定態(tài)度，導(dǎo)致政府在社會(huì)福利領(lǐng)域中的責(zé)任經(jīng)歷了一個(gè)逐步縮小和退出的過(guò)程。

具體來(lái)說(shuō)，在考慮社會(huì)保障制度的改革時(shí)，我們被和西方國(guó)家起始狀況表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我們的城市改革是從一個(gè)社會(huì)主義大鍋飯的全民福利的基礎(chǔ)出發(fā)——有人稱(chēng)其為“小福利國(guó)家”，西方很多發(fā)達(dá)國(guó)家則是在福利國(guó)家“全民福利”的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，所以很多問(wèn)題具有表面上的共同性，這使我們把他們要改革的問(wèn)題當(dāng)成了我們必須避免的問(wèn)題。

這種認(rèn)識(shí)是怎樣誤導(dǎo)著我們的政策思想的呢？20多年來(lái)，中國(guó)的社會(huì)保障政策文獻(xiàn)有一個(gè)明顯的傾向，即似乎更多借鑒了當(dāng)時(shí)新右派或新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派對(duì)西方福利國(guó)家社會(huì)制度的批判，而很少有文獻(xiàn)對(duì)其福利制度在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)的研究。由此，我們從西方福利國(guó)家私有化改革的信息中得出的一個(gè)假設(shè)是：高福利會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率下降。基于這樣一種基本否定西方福利國(guó)家的社會(huì)福利制度的態(tài)度，當(dāng)時(shí)在理論界和政策制定者中普遍形成的一個(gè)共識(shí)是，中國(guó)的社會(huì)保障制度要避免福利化（注：徐滇慶、尹尊聲、鄭玉歆主編《中國(guó)社會(huì)保障體制改革——‘98中國(guó)社會(huì)保障國(guó)際研討會(huì)論文選》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年。）。

對(duì)政府提供福利的擔(dān)憂(yōu)或否定態(tài)度進(jìn)而演變?yōu)椤靶蕛?yōu)先、兼顧公平”的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)保障制度改革的基本原則。另外，在經(jīng)濟(jì)體制改革之初“先富帶動(dòng)后富”的假設(shè)，以及只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展便可使社會(huì)問(wèn)題迎刃而解的觀(guān)點(diǎn)，使得政府從社會(huì)福利中的退出不僅有西方經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，更有本土理論提供支持。結(jié)果是家庭和個(gè)人被重新界定為社會(huì)保障責(zé)任的主要承擔(dān)者。

3.政府角色缺位將使我們付出巨大的社會(huì)代價(jià)

國(guó)家、政府是人類(lèi)文明發(fā)展的寶貴成果。只要不愿讓人類(lèi)陷入霍布斯?fàn)顟B(tài)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)政府角色的定義慎之又慎。特別是對(duì)我們這樣幅員遼闊、人口規(guī)模巨大，又處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段的大國(guó)，要考慮的不是政府退出的問(wèn)題，而是如何提高政府能力的問(wèn)題。

無(wú)論是“先富帶動(dòng)后富”，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)問(wèn)題的解決，都不可能是一個(gè)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。這里尤其需要政府有效發(fā)揮其汲取資源、進(jìn)行再分配、培育社會(huì)體系、實(shí)行監(jiān)管的一系列重要職能。過(guò)去，由于政府角色的缺位，我們不僅未能實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，反而陷入了所謂“有增長(zhǎng)而無(wú)發(fā)展”的陷阱（注：汝信、陸學(xué)藝、李培林主編《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)——2004年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年。）。結(jié)果，短短的20多年過(guò)后，中國(guó)社會(huì)的貧富差距幾乎接近警戒線(xiàn)，相當(dāng)一部分社會(huì)成員未能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。再加上貧富差距在中國(guó)形成的特殊背景（注：由于富豪經(jīng)常落馬或遭遇各種不測(cè)，因而有媒體將“中國(guó)富豪榜”稱(chēng)為“屠龍榜”（見(jiàn)《北京青年報(bào)》2004年10月17日）。人們對(duì)富豪的仇視，與財(cái)富積累過(guò)程的不透明和不公平有很大關(guān)系。），這種社會(huì)分化的局面對(duì)社會(huì)凝聚力以及社會(huì)穩(wěn)定的沖擊非常之大，若不認(rèn)真解決，我們將會(huì)付出巨大的社會(huì)代價(jià)。其實(shí)，早在19世紀(jì)，德國(guó)政治家俾斯麥就指出，國(guó)家實(shí)施社會(huì)保障制度，具有形成社會(huì)凝聚力和公民國(guó)家認(rèn)同的重要作用。可惜我們忘記了這一點(diǎn)。現(xiàn)在倡言和諧社會(huì)，某種意義上是對(duì)前一階段政府角色缺位、忽視利益共享機(jī)制構(gòu)建狀況進(jìn)行反思的結(jié)果。

（三）誤區(qū)之三：市場(chǎng)機(jī)制的高效率

1.“市場(chǎng)”曾經(jīng)是最具魅力的詞匯之一

我們從西方福利國(guó)家私有化改革中獲取的另一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是市場(chǎng)機(jī)制的高效率。毫無(wú)疑問(wèn)，相對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)在生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務(wù)方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。這既是福利國(guó)家私有化改革的原因，也是其改革措施之一。但市場(chǎng)并不具備再分配的功能，因而并非在任何領(lǐng)域或任何環(huán)境下都是高效的。事實(shí)上，正因?yàn)槭袌?chǎng)的高效率是有條件、有局限的，才有了政府存在和干預(yù)的前提。然而，我們對(duì)市場(chǎng)高效率的認(rèn)識(shí)幾近于迷信，不僅用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改革國(guó)有企業(yè)，還在政府和社會(huì)領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用這一概念。回顧20多年的改革實(shí)踐，GDP 和市場(chǎng)曾經(jīng)是兩個(gè)最具魅力的詞匯。GDP 是各級(jí)政府衡量和考核干部業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容，市場(chǎng)則因?yàn)槭恰白钣行У馁Y源配置形式”而被當(dāng)成解決很多社會(huì)問(wèn)題的最有效的辦法。政府不僅鼓勵(lì)老百姓找市場(chǎng)解決問(wèn)題，其自身也從市場(chǎng)中尋找解決社會(huì)問(wèn)題的出路。例如，1990年代在溫州流傳的說(shuō)法——老百姓有困難“找市場(chǎng)而不找市長(zhǎng)”，一時(shí)傳為佳話(huà)；而在“市場(chǎng)化”、“社會(huì)化”或“產(chǎn)業(yè)化”等概念被引到幾乎所有的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中后，“買(mǎi)服務(wù)”幾乎成了所有人日常生活的一部分。

2.市場(chǎng)化的過(guò)程變成了政府推卸社會(huì)責(zé)任和逐步減弱公共投入的過(guò)程

于是，凡是政府沒(méi)有能力解決的問(wèn)題，都交給市場(chǎng)去自發(fā)調(diào)節(jié)，使得中國(guó)的市場(chǎng)化過(guò)程變成了政府推卸社會(huì)責(zé)任的過(guò)程，變成了隨著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)逐步減弱公共投入的過(guò)程。

實(shí)踐證明，改革以來(lái)，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，不僅沒(méi)有使社會(huì)大眾獲益，反而削弱甚至直接剝奪了社會(huì)成員獲得基本社會(huì)服務(wù)的權(quán)利，增加了社會(huì)不公平。

（1）“社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化”助長(zhǎng)了強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的霸權(quán)地位

在市場(chǎng)化條件根本不存在的情況下，實(shí)行“社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化”的結(jié)果是進(jìn)一步加劇了社會(huì)不平等。在中國(guó)，市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中是極不完善的，在公共服務(wù)領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)這一市場(chǎng)的基本要素更是完全不存在。例如，由于政府投入嚴(yán)重不足，教育和醫(yī)療服務(wù)長(zhǎng)期供需失衡，再加上政府的壟斷，使得服務(wù)使用者處于劣勢(shì)，對(duì)服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量不能產(chǎn)生任何影響。顯然，這種背景下的市場(chǎng)化，只能是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的霸權(quán)化。

（2）“服務(wù)收費(fèi)”進(jìn)一步削弱了社會(huì)公平的價(jià)值觀(guān)

在大多數(shù)社會(huì)成員的基本社會(huì)服務(wù)沒(méi)有保障的情況下，采取“服務(wù)收費(fèi)”必然會(huì)削弱低收入和貧困人群抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。我們?cè)谏鐣?huì)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)程中，普遍采取的一個(gè)方式是服務(wù)收費(fèi)。服務(wù)收費(fèi)是西方福利國(guó)家私有化的一個(gè)重要形式。理論上，采取服務(wù)收費(fèi)的目的是增加融資渠道和限制過(guò)度使用公共資源。不過(guò)，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，服務(wù)收費(fèi)是在首先保證社會(huì)成員基本社會(huì)服務(wù)權(quán)利的同時(shí)，對(duì)那些有特殊需要的非貧困人們收取服務(wù)費(fèi)用。也就是說(shuō)，那些與人民日常生活保障密切相關(guān)的、必不可少的社會(huì)福利和服務(wù)，對(duì)一部分人、特別是貧困人群來(lái)說(shuō)，必須是“免費(fèi)的午餐”。這是政府保證社會(huì)公平責(zé)任的主要內(nèi)容。

然而在中國(guó)，市場(chǎng)的高效率被簡(jiǎn)單地等同于“沒(méi)有免費(fèi)的午餐”。于是，服務(wù)收費(fèi)被廣泛地運(yùn)用于幾乎所有領(lǐng)域和部門(mén)的服務(wù)中，包括社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、托幼以及教育和醫(yī)療等基本社會(huì)服務(wù)。甚至政府也成了準(zhǔn)市場(chǎng)組織：在城市，各種服務(wù)收費(fèi)是很多政府部門(mén)獲得額外經(jīng)費(fèi)的重要渠道；在農(nóng)村，費(fèi)稅改革之前，基層政府要靠收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足。結(jié)果對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)是獲得任何一種服務(wù)的前提條件。這種做法使貧困人群更難抵御風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)“社會(huì)公平”這一社會(huì)發(fā)展的核心價(jià)值觀(guān)的顛覆。

在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中簡(jiǎn)單地用服務(wù)收費(fèi)來(lái)體現(xiàn)市場(chǎng)效率、進(jìn)而用市場(chǎng)取代政府，不但未能“兼顧公平”，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也沒(méi)起到提高效率的作用。例如在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的收費(fèi)，對(duì)處于醫(yī)療保障制度覆蓋以外的中低收入家庭和個(gè)人來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是“劫貧濟(jì)富”。貧困人群患病的幾率更高是一個(gè)事實(shí)（注：OECD，Poverty and Health（DAC Guidelines and ReferenceSeries），2003.），個(gè)人付費(fèi)顯然不僅會(huì)加劇其經(jīng)濟(jì)困境，更會(huì)降低他們對(duì)醫(yī)療服務(wù)的可及性。因此，服務(wù)收費(fèi)不僅加劇了貧富懸殊，而且，從近年來(lái)因貧致病和因病返貧現(xiàn)象在城市和農(nóng)村已經(jīng)成為一個(gè)新的社會(huì)問(wèn)題來(lái)看（注：根據(jù)民政部低保司資料，在目前大約2500萬(wàn)的農(nóng)村貧困人口中，近50％為病殘所致。這是政府出臺(tái)農(nóng)村醫(yī)療救助政策的重要原因之一。），它還直接影響了經(jīng)濟(jì)效率——不公平導(dǎo)致效率下降。

三、重建中國(guó)政府在社會(huì)福利領(lǐng)域的積極角色

近年來(lái)，中國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到政府從社會(huì)福利領(lǐng)域退出所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展失衡問(wèn)題，并重新開(kāi)始重視政府在促進(jìn)社會(huì)公平和平衡中的角色。由于我們?cè)诟母镏踅梃b西方福利國(guó)家經(jīng)驗(yàn)時(shí)出現(xiàn)了誤區(qū)，如今，政府在重新進(jìn)入社會(huì)發(fā)展的角色時(shí)，必須高度重視以下幾個(gè)方面。

（一）重新認(rèn)識(shí)社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的積極作用

社會(huì)政策缺失在中國(guó)很明顯，其后果也非常嚴(yán)重。這一缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是改革以來(lái)中國(guó)的社會(huì)保障制度只局限于為因舊體制解體而導(dǎo)致困難的人群以及其他社會(huì)邊緣群體提供“最后的安全網(wǎng)”，對(duì)于新體制形成過(guò)程中以及全球化形勢(shì)下如何滿(mǎn)足社會(huì)成員的發(fā)展需要和提高其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的能力，則缺乏必要的支持。二是社會(huì)政策一直以減輕企業(yè)（國(guó)家）的社會(huì)負(fù)擔(dān)、增加家庭和個(gè)人責(zé)任為主導(dǎo)思想，因此，由家庭承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)改革的主要成本。

然而，我們應(yīng)該看到，在劇烈的社會(huì)變革中，中國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)及其穩(wěn)定性近年來(lái)正在發(fā)生明顯的變化，加上勞動(dòng)力流動(dòng)的趨勢(shì)，家庭承擔(dān)傳統(tǒng)責(zé)任的能力正受到多方面的挑戰(zhàn)（注：張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型家庭政策》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。）。而一旦遇到的問(wèn)題超過(guò)了家庭的能力所及，還得由政府來(lái)出面解決。這種事后補(bǔ)救的做法不僅成本更高，也會(huì)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。歸根到底，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型是無(wú)數(shù)家庭及其成員從過(guò)去相對(duì)封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向愈來(lái)愈開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序過(guò)渡的過(guò)程。他們能否有效地適應(yīng)這一社會(huì)變革，不僅關(guān)系到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)解體所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題是否能夠得到根本和有效的解決，還決定著中國(guó)最終是否能夠順利地過(guò)渡到一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)能力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

因此，中國(guó)政府必須重新認(rèn)識(shí)社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的積極作用，不僅要認(rèn)識(shí)到社會(huì)政策對(duì)社會(huì)公平的作用，更要認(rèn)識(shí)到它對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的貢獻(xiàn)。大量事實(shí)證明，政府通過(guò)構(gòu)建和實(shí)施積極的社會(huì)政策，使社會(huì)成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也能普遍享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，不僅是保證社會(huì)公正的核心，也是影響可持續(xù)發(fā)展的重要因素。從操作層面來(lái)說(shuō)，我們需要從預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，結(jié)合勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，采取積極的社會(huì)政策來(lái)幫助家庭及社會(huì)成員增強(qiáng)其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的能力。這也就是說(shuō)，既要注重當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)；既要兼顧傳統(tǒng)的工業(yè)化和市場(chǎng)化中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更要關(guān)注對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代化進(jìn)程中新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御和防范。換言之，社會(huì)政策要轉(zhuǎn)向以預(yù)防和發(fā)展為目標(biāo)的主動(dòng)積極的政策，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型，迎接市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。

（二）確立政府在社會(huì)福利中的主導(dǎo)作用

我們還需要形成這樣一種共識(shí)，即政府必須在社會(huì)福利領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用必須基于這樣一種認(rèn)識(shí)，即只有政府承擔(dān)起為社會(huì)成員提供社會(huì)福利的責(zé)任，才能最終建立一種能夠使人民的生活隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而更有保障的利益共享機(jī)制。

政府主導(dǎo)作用的一個(gè)具體表現(xiàn)是承擔(dān)起社會(huì)福利的投資主體角色，即政府要確立其在社會(huì)保障中的前沿位置，從社會(huì)保障的后方走向前臺(tái)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在中國(guó)的社會(huì)保障制度中一直扮演著輔助或最后防線(xiàn)的角色。特別是在農(nóng)村社會(huì)保障制度中，其融資渠道主要依靠集體和社會(huì)互助，而政府只是在上述渠道不足時(shí)給予最后的財(cái)政支持。這種融資安排不僅經(jīng)常導(dǎo)致很多救助對(duì)象得不到幫助，也是至今未能在農(nóng)村建立起一個(gè)有效的社會(huì)保障制度的主要根源。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，資源缺乏是制約政府投入社會(huì)政策的一個(gè)基本原因，但我們必須認(rèn)識(shí)到，缺少社會(huì)政策可能會(huì)帶來(lái)更大的資源不足。

（三）加強(qiáng)政府自身的社會(huì)政策能力建設(shè)

1.中國(guó)政府政策能力薄弱的原因

缺乏必要的制度資源和認(rèn)識(shí)資源，是導(dǎo)致中國(guó)政府政策能力薄弱的根本原因，而這一原因系由歷史因素造成的。

（1）實(shí)施科學(xué)管理的能力先天不足

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展跳過(guò)了與工業(yè)文明相適應(yīng)的一系列制度的充分發(fā)育階段，導(dǎo)致了社會(huì)發(fā)展的斷裂。縱觀(guān)人類(lèi)社會(huì)的文明發(fā)展史，工業(yè)文明對(duì)管理科學(xué)的重大貢獻(xiàn)是無(wú)可否認(rèn)的事實(shí)。它不僅在管理科學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生了一大批特別卓越的理論家和實(shí)踐者，還培育了人們推崇科學(xué)、尊重權(quán)威和規(guī)則的行為。從20世紀(jì)初泰勒的科學(xué)管理到1960年代戴明的質(zhì)量控制，過(guò)程和細(xì)節(jié)一直是企業(yè)管理中最重要的內(nèi)容。這方面的經(jīng)驗(yàn)積累為1980年代以來(lái)西方國(guó)家在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中引入質(zhì)量管理的概念和技術(shù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。凡此，都構(gòu)成了西方政府政策能力發(fā)育發(fā)展的需求和資源。我們?nèi)鄙龠@個(gè)制度文明的積累，造成了政府政策能力的先天不足。

（2）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理傳統(tǒng)導(dǎo)致對(duì)政策過(guò)程的忽略

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)突出特征是重輸入（投資）和輸出（績(jī)效），而輕過(guò)程、程序、細(xì)節(jié)以及人的動(dòng)機(jī)等等對(duì)政策效果和質(zhì)量有重要影響的因素。在西方國(guó)家，規(guī)則、程序以及對(duì)責(zé)任的明確界定等科層組織特征一直被認(rèn)為是保證政府管理效率和公平的理想模式；在社會(huì)福利領(lǐng)域，如果某些過(guò)程或目標(biāo)不能完全由規(guī)則來(lái)進(jìn)行有效的控制，政府會(huì)給予專(zhuān)業(yè)人員“有限裁決權(quán)”（注：R.Hadley &K.Young，Creating a Responsive Public Service.Brighton：Harvester Wheatsheaf ，1990.）。雖然科層組織在其運(yùn)行過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的繁文縟節(jié)、低效和缺乏人情味等招致了公眾的不滿(mǎn)，并引發(fā)了新公共管理主張以結(jié)果或績(jī)效管理來(lái)改革政府管理的趨勢(shì)，但它為政府及公共管理領(lǐng)域中基于法律和規(guī)則的組織文化和組織能力的積累做出了重要貢獻(xiàn)。相反，在中國(guó)，政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)等往往是政策的主要形式，下級(jí)政府靠領(lǐng)會(huì)精神來(lái)實(shí)施政策，再加上重投入和產(chǎn)出而輕過(guò)程的傳統(tǒng)，就使有法難依或政策落實(shí)難等的低效現(xiàn)象經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)。如果說(shuō)，西方國(guó)家政府的低效是因?yàn)榉蔽目d節(jié)和專(zhuān)家主義的話(huà)，中國(guó)政府的低效或缺位現(xiàn)象則更多是因?yàn)槿鄙俦匾摹胺蔽目d節(jié)”和專(zhuān)業(yè)輸入而造成的。這種重輸入—輸出而忽視細(xì)節(jié)和過(guò)程的傾向，在社會(huì)政策中則表現(xiàn)為政策不完整和缺乏操作性，從而構(gòu)成政策低效和失控的一個(gè)根本原因。

（3）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期意識(shí)形態(tài)的影響

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，意識(shí)形態(tài)影響中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)政策的一個(gè)突出表現(xiàn)是對(duì)人性的簡(jiǎn)單化假設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們傾向于認(rèn)為：經(jīng)過(guò)教化，人可以做到“去私利化”。基于這樣的假設(shè)，我們?cè)谶M(jìn)行社會(huì)管理以及制定和實(shí)施社會(huì)政策的過(guò)程中，往往從一個(gè)較高的利益層面出發(fā)去要求具體的個(gè)人去做或不做什么，而對(duì)這些要求是否反映了人們的愿望或利益，或是否符合普通人的行為趨向，則缺乏足夠的考慮，因而經(jīng)常使政策的落實(shí)變成了強(qiáng)制和抵制的過(guò)程。事實(shí)上，社會(huì)政策之所以經(jīng)常難以執(zhí)行，一個(gè)原因就是，政策對(duì)象并不能完全按照政策制定者的意圖行事。

2.加強(qiáng)政府社會(huì)政策能力建設(shè)的思路

（1）政府的行為邏輯從計(jì)劃型向回應(yīng)—支持型轉(zhuǎn)變

社會(huì)政策的制定和實(shí)施是一個(gè)政治過(guò)程，各相關(guān)主體的認(rèn)識(shí)和利益，都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響。所以，政府單方面為百姓安排生活的邏輯，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榛貞?yīng)—支持型邏輯，避免替老百姓想他們有什么需要和應(yīng)該做什么。縱觀(guān)人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展歷史，任何一種社會(huì)需要，在產(chǎn)生的同時(shí)往往都伴隨著一些自發(fā)的滿(mǎn)足這些需要的手段。在這些自發(fā)的手段不能繼續(xù)發(fā)揮有效作用的時(shí)候，就需要新的力量介入。有效的社會(huì)政策不是要取代這些自發(fā)的手段，而是要增強(qiáng)其功能。所以，政府要轉(zhuǎn)變行為邏輯，將社會(huì)政策視為一個(gè)幫助社會(huì)成員解決問(wèn)題的過(guò)程，在政策目標(biāo)的確立和手段的選擇過(guò)程中要以事實(shí)為依據(jù)，通過(guò)漸進(jìn)的方式，不斷提高人們應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的能力。

（2）在政策設(shè)計(jì)中，要對(duì)人性有合理的預(yù)設(shè)

經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”假設(shè)可資借鑒，同時(shí)，人又不純?nèi)皇墙?jīng)濟(jì)動(dòng)物。所以，在設(shè)計(jì)社會(huì)政策時(shí)，首先要對(duì)人性的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)。這包括兩個(gè)方面：首先，建立有效的激勵(lì)機(jī)制。如果政策與人們的意愿不相符合，不僅會(huì)付出高昂的行政代價(jià)，也很難取得理想的政策效果。因此，必須充分考慮個(gè)人的動(dòng)機(jī)因素，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，避免過(guò)多使用強(qiáng)制性手段來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。其次，重視社會(huì)政策的技術(shù)手段，通過(guò)技術(shù)手段來(lái)最大限度地減少人為因素對(duì)政策效果的負(fù)面影響。例如，如果能夠在社會(huì)政策的制定和實(shí)施過(guò)程中加強(qiáng)常規(guī)監(jiān)管、民主監(jiān)督和政策透明度等機(jī)制，必然會(huì)減少腐敗行為的機(jī)會(huì)，增加其成本，從而對(duì)其進(jìn)行預(yù)防和控制。

（3）重視對(duì)社會(huì)政策過(guò)程的管理

具體來(lái)說(shuō)，就是要重視對(duì)社會(huì)政策的監(jiān)控和評(píng)估。監(jiān)控和評(píng)估不僅有助于增強(qiáng)社會(huì)政策的理性化和科學(xué)性，也是增強(qiáng)政府政策能力的手段。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的社會(huì)政策對(duì)于一個(gè)具體的社會(huì)政策是要解決什么問(wèn)題、或?qū)φ邔?duì)象將產(chǎn)生什么影響，不僅事前缺乏明確的界定，過(guò)程中缺乏規(guī)范的監(jiān)控程序，事后也鮮有及時(shí)的政策評(píng)估，結(jié)果經(jīng)常導(dǎo)致政策制定的盲目性和實(shí)施的隨意性，最終也影響了政策的可持續(xù)性。總之，社會(huì)政策是一種實(shí)踐科學(xué)，要在政策實(shí)施過(guò)程中不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，探索新方法。