摘要：行政機關內部法律關系紛繁復雜，主要包括行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系和行政機關之間糾紛解決中的法律關系。理清行政機關內部法律關系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機關糾紛解決機制起了推波助瀾的作用。

關鍵詞：行政機關；內部法律關系；糾紛解決機制

我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，且這個轉型期還將持續很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結構轉變過程中，社會主體的多元化將導致利益的多元化，加之社會主體權利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解決糾紛機制因“直接、快捷、專業性強、成本較低”等優點逐漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪等多種形態，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機關的內部糾紛占了很大一部分。我國行政機關機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關系和行政機關之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機關的內部法律關系進行梳理，以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。 一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系 剖析行政機關的內部法律關系，首先要先界定行政機關內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。行政法學界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說，其理由是：①內部行為只影響政府內部，其得失問題，通過承擔內部行政紀律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內部行為是基于行政隸屬關系而為，內部隸屬關系不是法律關系，而是組織關系。另一種是肯定說，稱其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規定的，因此是產生法律效果的行為。筆者認同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的，對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內部行政行為。 根據行為的性質也可以把行政機關內部行為分為兩類：第一類是工作性質的，如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批復等，以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質的，指行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等。第一類內部行為由于不涉及具體相對人的權益，行政機關之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關系，故不能稱為行政行為。第二類內部行為則不同，它直接涉及國家公務員的權益，公務員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機關而為，是行政機關的化身，而在行政機關對其實施監督任免、考核、調動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機關的相對一方，與行政機關發生法律關系。這類法律關系介于第一類內部行政法律關系與外部行政法律關系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關系，例如行政機關辭退、開除公務員，給其人身權、財產權導致的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種職業、工作的許可證、執照相同。所以，內部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關公民的合法權益，只不過作為內部管理關系的對象是具有特殊身份的公務員。因為行政機構內部勞動人事爭議中的主體是行政機關和公務員。因此，行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系主要是行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛關系。 關于行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛的處理，目前《公務員法》只規定了可以復核和申訴。我國行訴法第12條第三款規定，人民法院不受理行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。但如果這類行政行為影響公務員作為公民的基本權利，人民法院應該受理。即行政機關對內部勞動人事糾紛的處理結果只要不涉及相對人作為公民的基本權利和地位，相對人就不能向法院請求司法救濟。