一、引言

在第九屆全國人大第五次會議上， 朱鎔基總理所作的《政府工作報告》是一個總攬全局，求真務實，措施有力的報告。在報告中，朱總理明確指出："必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統計劃經濟的羈絆，切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。繼續理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負責。認真貫徹依法治國方略，堅持依法行政，從嚴治政。進一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規范操作，簡化程序，公開透明，明確責任。" 認真學習朱總理的報告，積極推進政府職能的轉變與行政審批制度的改革和完善，必將有力地推進依法治國、建設社會主義法治國家的進程.

政府職能的轉變問題，牽涉到方方面面，是一個非常復雜且艱巨的系統工程，需要從各個不同的角度展開深入、扎實的研究。將政府職能的轉變與改革和減少行政審批的問題相聯系，是20世紀末葉以來世界各國共通的發展趨勢。行政審批屬于行政許可的一個主要類型，在行政法學上一般被置于行政許可領域來論述。朱總理在報告中提出了行政審批規范化、程序化、公開化、責任化的問題，實質上就是行政許可合理化的問題。本文將主要探討政府職能的轉變和行政許可合理化過程中所應該堅持的一系列原則。

二、行政許可的合理化與政府職能的轉變

在現代國家，行政許可是進行社會、經濟、文化等行政管理的、具有剛柔并濟屬性的政府規制（government regulation）手段，也是合理配置社會資源的有效手段，其存在基礎在于市場領域的"信息不對稱"或"市場失靈"。為了確保政府能夠克服市場上的信息不對稱，彌補市場失靈，各國皆設置行政許可制度，允許對市場及市場主體進行干預。

但是，在市場經濟條件下，行政許可不是行政管理的惟一手段，更不是萬能的手段。并且，市場經濟的發展在推動行政許可廣泛運用的同時，也推動了行政許可制度本身的改革，提出了行政許可合理化的一系列課題。一個非常淺顯的道理就是，并非事事都要實行行政許可制度，也不是什么領域都要全面實施行政許可。如果行政許可的運用過濫，范圍過寬，許可條件過于嚴格，那么，不僅會窒息社會成員的活動，使社會、文化和經濟發展減少活力，喪失動力，而且會導致行政效率低下，最終影響秩序的維持，危害公共利益。況且，不合理的行政許可制度往往和貪污腐敗相聯系。許可申請人為了獲得許可而不擇手段、不辭辛苦，行政許可機關的公務員則通過設置和運用許可，在維持社會、經濟和文化秩序、維護公共利益的名義下，不擇手段地大肆謀求個人利益（設租）；得到許可申請人方面送來的好處（尋租）后，有關人員就會喪失原則和立場，千方百計地為其辦事，行擾亂秩序和損害公共利益之實（規制俘獲regulation capture）。因此，世界各國出現了規制合理化的浪潮。例如，20世紀70年代末，美國出現不規制（deregulation）運動；80年代初，受美國影響，日本出現以規制緩和為重要思路和內容的行政改革，其主要目標就是規制合理化；90年代中期以來，中國次第展開行政審批制度改革，加入到這一蓬勃發展的世界潮流之中。

行政許可的合理化，就是要充分發揮行政許可的積極作用，最大限度地追求社會資源的有效和合理配置，實現政府的有效管理，維護正常的社會、經濟和文化秩序，最大限度地減少行政機關及其公務員濫用裁量權的可能性，杜絕權力尋租的存在基礎，推進廉政建設。在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，政府既要和市場領域保持一定的距離，改變從前那種在經濟領域無所不在、無所不能的地位，又要在市場經濟中扮演一個相對積極的角色，適度、及時地干預社會資源配置，以應對當今社會各種資源日益短缺的形勢需要。通過行政許可的方式對稀缺資源進行有效分配，可以防止市場主體在稀缺資源的利用方面進行無序乃至惡性競爭，既維護正常的市場秩序，又最大限度地發揮稀缺資源的社會效益。

值得注意的是，政府干預社會資源配置而利用行政許可這一手段，應該限制在預防和彌補市場機制缺陷和失靈的必要且充分的限度之內，能通過市場手段解決的，就應通過市場手段解決；能通過中介機構、行業組織解決的，則應在建立和完善對相關組織進行嚴格監督和制約的基礎上，交由相關組織來承擔，盡量不實行行政許可；只是主要對涉及國家利益、公共安全、公民生命健康乃至涉及國計民生的事項，以及其他不適于市場和社會解決的事項，才實行行政許可制度。不可將行政許可視為解決市場經濟中一切問題的萬靈藥，更要嚴防行政機關運用行政許可制度與民爭利。所謂有限政府，就是指要求政府將其職能定位于出現"市場失靈"之情況下的彌補作用。這不僅是因為沒有一個全知全能的政府，而且是因為政府干預往往需要較高的成本。

現代行政法學極為重視成本和效益分析，尤其是近年來大力吸收經濟學研究成果，人們開始探討建立廉價而高效政府的途徑。既然如此，這里便出現一個問題，即市場管不好的是否一定要政府來管，政府是否能夠管好？如果政府也管不了或管不好，那么，根據責任政府的理念，政府應如何承擔相關的責任？這應該是現代行政法學、行政學、經濟學乃至政治學所面臨的共通的重大課題之一。

一方面，政府機關本身就是執法機關，大部分政府機關都有相應法律、法規所規定的執法職能，政府要執行法律、法規，就必須有一定的執法手段和強制措施，這是由其行政權力性質決定的。因此，政府權力不斷增加和強化不足為奇；另一方面，也必須看到行政機關違法行政、越權和濫用權力的現象屢見不鮮，對此，如果不以法律加以控制，將造成行政權的絕對化，而絕對權力產生絕對腐敗。因此現代行政法有這樣一項原則，即"法律應授予權力，凡授權必有限權，沒有限權就沒有授權。"這就是要通過法律的限權和控權來約束行政權的濫用。其中限權和控權的法律機制，包括規范法律授權機制、制定和完善行政程序立法，加強對公民權利的救濟程序等。 "當企業和創業人員需要政府的時候，政府無所不在；當企業和創業人員不需要政府的時候，政府是隱形的。" 這才是行政許可合理化的目標所在。

但是，是否能夠實現行政許可合理化的這一崇高目標，關鍵在于是否能夠轉變觀念。由于行政許可的多樣性和廣泛性以及社會、經濟形勢發展變化的快速性，決定了實現這一目的的艱巨性。我們不僅應該致力于制定統一的行政許可法，而且應該著重強調行政機關從組織上、觀念上乃至具體措施上來分別建章立制，認真對待，展開比較研究和系統的實證分析，廣泛、綜合地吸收專家和社會各界意見，致力于政府職能的轉變和科學定位，大力推進行政體制改革，順序漸進，扎扎實實地開展工作。

首先，從立法政策學的角度來看，一般而言，可以將行政許可分為社會規制（涉及公共安全和公共秩序的許可）和經濟規制（涉及經濟準入的許可）兩種類型。 根據世界各國規制及規制緩和乃至不規制的經驗，這兩種類型的規制呈現出決然不同的發展趨勢--社會規制越來越嚴格，越來越廣泛化；經濟規制越來越放松，越來越最低限度化。簡而言之，判斷行政許可制度是否必要的具體標準是：是否具有潛在的危害性，是否會給社會帶來危害，是否會給他人的權利、自由、健康和生命造成威脅，是否會導致經濟發展受損。

值得指出的是，具體的行政許可往往并不能簡單地劃分為社會規制或經濟規制，很多行政許可都是兼具雙重屬性的。但是，從立法政策學的角度，我們應該且能夠確立這樣一種觀念，體現這樣一種價值取向，在放寬甚至廢除經濟準入方面的規制的同時，強化和擴展必要的社會規制，以確保和促進經濟主體的有序競爭，激發各主體的能動性和創造性，最大限度地保障相對人的合法權益，促進經濟的繁榮和發展。

其次，我們必須充分認識行政許可的積極作用和消極作用，采取必要的措施，抑制其消極作用，發揮其積極作用。一方面，行政許可是十分必要的；另一方面，行政許可亦伴隨著一些消極的作用。 如果認為某件事情重要，需要管起來，就立一套法，設一套機構，搞一支隊伍，使行政許可呈現出不斷增長的趨勢，那么，這樣單純化的思維定式，不僅不可避免的是導致機構的膨脹和臃腫，導致國家財政的超額支出，導致對民間活力的過度拘束，影響經濟主體發揮其應有的創造性和能動性，而且還可能導致腐敗的產生，為仆人變成主人再變成蛀蟲創造條件。在現代國家，隨著行政權力的拓展，行政官員利用行政管理權，特別是利用行政許可權貪污受賄的現象日益增多，再次證明了這樣一個經驗總結：權力尤其是特權，是滋生腐敗的溫床。為了減少滋生腐敗的可能性，我們在強調一系列的監督機制和補救措施的同時，必須從源頭上梳理行政許可，論證其存在的必要性和合理性，在充分論證和研究的基礎上，堅決推行行政許可合理化。

傳統行政法學將行政許可定位為"必要限度內的充分限制"--這是衡量行政許可合理性的一個重要標尺。在研究行政許可合理化的問題之際，我們依然應該繼承傳統行政法學的基本原理和體系，并運用現代行政程序法的新理念。現代行政法學理論并不否定行政主體源于國家職能的單方性權威地位，行政許可權畢竟是行政主體實現其職權和職責的表現和手段，其權威地位往往體現為其自身的規范化、程序化、公開化和有用性。隨著民主與憲政理念的普及，在現代國家，行政許可的民眾參與機制日益成為民主主義原理在該領域的體現，行政許可的合理化問題，自然也就更多地體現為經濟效益、民主參與及權益保障的問題。

如何實現行政許可的目的，如何抑制行政許可的負面效應，這是值得深入研究和探討的問題。朱總理在報告中指出了改革和減少行政審批的大方向，言簡意賅，具有深遠的意義。當我們將行政許可和政府職能轉變聯系起來進行研究時，可以對行政許可的必要性確立如下三個判斷標準：其一是不要越位，不該政府管的事，一定不要管；其二是不要缺位，該政府管的事，一定要管好；其三是不要擾民，該政府管的事，在保證管好的前提下，其手續、程序越簡單越好。顯然，這三個標準的有用性，是以政府職能的確定性為其前提的。換言之，探討政府職能的科學定位是深入研究行政許可問題的前提。因此，我們應該集中力量，在對國家、社會、私人（國民、公民、市民、居民等觀念的確立及其權利義務的確定化）等領域進行科學合理劃分的基礎上，使政府職能明確化，使社會、私人領域清晰化，并基于社會、私人的需求，確定現代政府實現其職能的合理手段。

三、行政許可的合理化及其主要原則。

（一）行政許可多、濫、亂的問題與許可法定原則

行政許可法定原則，要求行政許可的設定必須有明確的法律依據，并且應當由法定的主體按照法律規定的權限和程序進行。值得注意的是，無論是國外還是國內，大凡法律授權，尤其是綜合性的法律授權，其標準大多具有較高的抽象性和概括性，執行起來往往具有極大的彈性，有時所依之"法"的合法性甚至合理性的問題都會受到質疑。 在這種情況下，貫徹依法行政的首要保障，在于觀念的更新，在于確立"為人民服務"的觀念，也在于扎實機制的建設和完善。我們需要建設這樣一種機制：當我們的立法出現空缺或者嚴重滯后，單純的程序履行難以確保實體正義的時候，允許行政機關及法院在考慮立法目的、立法時期、與其他法規范的協調以及現實社會的要求等，以隨機應變的態度，盡量求得適合現代社會需要的結論。不過，行政公共性的特定目的，并不必然說明行政手段的正確性。對行政許可的合理與否的判斷，必須結合其對市場主體等私人的規制與通過該規制所達到的目標之間的利益衡量，以科學的評價機制為背景，在認真、客觀而全面分析研究的基礎上進行。

行政許可的設置和運用，關系到國民的基本權利，關系到市場主體的經營自主權，因此，為了確保市場正常運行，不應隨便設定許可。在這一點上，學界和實務界基本達成了共識。濫設許可、亂設許可，都是行政法原則所不能允許的。從組織法的角度來看，要求必須有相應的管轄權限；從行為法的角度來看，要求必須存在規制的必要性，所設許可與規制目的的一致性和協調性；從權益保障的角度來看，即使總體上存在管理的必要性，也必須充分考慮其手段的正當性和程度的適度性，要強調行政許可目的的實現和申請許可的當事人的權利實現之均衡性。

目前我國行政許可呈現出多、濫、亂的特點，幾乎所有行政部門都在為自己設定許可，而且有的許可主體還發生重疊，在一個事項上有多個行政主體設定許可，以許可爭權，以許可擴權，以許可確權。因此要"進一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規范操作，簡化程序，公開透明，明確責任。"

我們知道，行政主體的多元化，是由行政事務的多層級性所決定的，也是由行政事務的龐雜性和多樣性所決定的。行政許可的設定主體多元化雖然可以成為行政許可"多"的形成原因之一，但其本身并不是行政許可"濫、亂"的根源。因此，我們要致力于行政許可法的制定工作。并且，在制定行政許可法時，重要的不是拘泥于哪一級機關能夠設定許可，而應該致力于探討設定不同層級和內容的許可所應該遵循的不同程序。并且，這里還必須明確地提出一種理念，即分清最大限度規制立法和最小限度規制立法的不同。若法律、法規所設定的許可是最大限度的規制立法，則不能允許下層級規范有所超越；若法律、法規所設定的許可是最小限度的規制立法，則要求下層級規范不得低于其所規定的最低標準，當然應允許而且應當大力提倡下層級規范制定更為嚴格的標準。對于受規制者來說，這肯定意味著增加負擔或者義務，但是，我們不能僅僅以此為理由而否定下層級規范的合理性。因為，它們將有利于整個國家和社會，意味著向人本主義、自然和諧社會的邁進。當然，這里自然也存在一個"度"的問題。

（二）行政許可的范圍、標準、程序與公開、公平、公正的原則

公開、公平、公正的原則，是現代行政程序法原則的重要內容，該原則要求有關行政許可的所有信息，除涉及國家機密、商業秘密和個人隱私外，都應當公開，并允許所有符合條件者申請，使得行政許可行為能夠充分反映公共利益和個體利益以及個體利益之間的均衡，實現公平、公正的目的價值。

然而，目前我國行政許可的范圍、標準不夠明確，行政許可限制的內容隨意性極大。這應該是目前行政許可制度存在的致命缺陷。由于對政府職能的定位尚沒有劃定明確而清晰的界限，對哪些領域應該設定哪些許可的問題自然沒有明確的答案。由于對許可目標和目的的認識欠缺科學性，對于是否予以許可裁決的標準難以把握，一切都在承辦人員的"自由裁量"之中。這種狀況當然與現代國家對規范行政、標準行政、公平行政的要求相差甚遠，特別是在有限政府、市民社會等一系列概念得以確立和普及，要求黨政分開、政企分開、責任政府、市民自治的情況下，不能容許這種狀況依然存續下去。

為切實保障私人的自由，保障私人申請許可權和獲得許可權，必須確立行政許可申請條件公告的原則。行政機關應該公布許可事項和許可條件。有關行政許可事項和申請條件的所有規范性文件，包括法規、規章、決定、命令、意見乃至行政機關內部的有關通知、規則等，只要不屬于法律規定不予公開事項，原則上都應公告，以供公眾了解和評論。換言之，不僅有關許可條件應該通過民主參與的方式來確定，而且許可事項的合理性和必要性，也應該采取民眾參與的途徑，在廣泛征求專家和各階層意見的基礎上予以確定。公告的目的在于行政溝通，使公民知悉，提供意見，增進對行政權的向心力。"政治決不能只在自上而下的單軌上運行。一個健全的、能持久的政治必須是上通下達，來往自如的政治。"

很明顯，有關行政許可信息的公開，使得私人可以遵從明確的原則和標準，減少申辦成本，不僅有利于相關當事人的權益保障，而且有利于監督公務員依法、公正地執行公務，建立政府和民眾間的信賴關系。

不過，值得強調的是，我們強調行政許可的程序要明確，全國要有統一的許可程序原則，并不意味著各地、各領域都必須千篇一律地適用同一種程序和原則。通過行政許可法所確立的程序和原則，只能作為最低標準，要求各地務必遵循實施；要達到程序的完善，實現程序的目的價值，各地、各領域還應該根據當地情況和本領域的特色，進一步制定高標準的程序原則，使行政程序更加體現地方特色和專業特點，更加體現民主參與的精神，更加符合法治的崇高理念，更加趨向于科學合理。

（三）行政許可的合理化與民眾參與原則

行政許可立法動議由誰來提出，與一國的行政民主程度緊密相聯。在我國，包括行政許可立法在內的行政立法，從學理上和實定法上都通過"抽象行政行為"的觀念予以防御構筑，使得私人無權直接對相關立法提出制定、修改或廢止的請求。這種現狀當然不符合民主主義的要求，與憲法有關人民參政議政的規定也是不相符的。

要實現行政許可合理化，就必須堅持民眾參與原則，充分確立聽取意見的各種機制。其中，專家參與有關立法的起草、論證工作，當然是民眾參與的一種類型；公布有關立法草案，征求有關方面的意見亦是民眾參與的一種重要形式；在實施許可過程中告知當事人有關權利，聽取當事人陳述和申辯等，亦能體現民主精神；而行政許可聽證制度，則是最為正式的民眾參與類型。通過實施立法聽證，可以確保行政許可規范的民主性和合理性；在實施行政許可過程中進行聽證，可以確保包括行政許可相對人在內的各利害關系人將自己的意見反映到行政主體的決策中，使行政權在自上而下和自下而上的雙重軌道上運行，而不致于脫開或背離民意。實行聽證制度，可以改變從前那種"裁決前保密，裁決后難于做解釋工作"的被動局面，把解釋說明工作貫穿于許可的整個過程之中。通過聽證會，集中專家學者乃至各階層的意見，尤其是各利害關系人的意見，透過"面對面"的交鋒討論，辨明行政許可立法的必要性、可行性，辨明行政許可設置的合法性、合理性，辨明應該如何作出行政許可裁決乃至許可裁決的正確與否，形成行政主體和利害關系人共同行使行政許可權的協作環境，有利于行政許可目的的實現，也有利于公共利益和個體利益乃至各種個體利益之間的均衡。但是，必須強調的是，不應該將行政許可聽證泛化，并不是什么情況下都應該進行聽證。必須充分兼顧行政許可的民主性和效率性。

（四）平等原則、先申請主義與通知利害關系人的原則

平等原則，意味著機會方面的一視同仁，不同的事情不同對待，相同的事情相同處理。這是法治主義的一個基本原則。在行政許可領域貫徹這一原則，我們可以用以抨擊地方保護主義所筑起的壁壘，也可以用以揭露執法不公的丑惡。當然，平等原則不是抽象的裝飾品，而是要求具體制度保障的行為規范。在行政許可設立階段貫徹這一原則，要求整體的統一性和個體的平等性相結合，在確立全國性規范的同時，應承認地方和各個不同領域的具體規范特色；在行政許可實施階段貫徹這一原則，則要求對申請人及其他利害關系人的利益予以平等對待，綜合考慮；對符合行政許可要件和標準的人，一視同仁地賦予其許可；對需要加以指導的，應一律耐心而充分地予以指導。

當行政許可機關將某項排他性許可賦予特定申請人時，其他申請人就可能喪失相應的機會或資格，尤其是當復數的申請人共同申請某一項排他性許可（例如有數量限制的許可）時，無論行政機關將許可授予哪個申請人，其他申請人都將因此而得不到相應的許可。平等原則要求，當存在復數的申請人時，則依據先申請主義作出裁斷，將有關許可賦予最先提出申請的人，不得以申請人的地位高低或與申請人的關系親疏來決定是否賦予許可。由此看來，平等原則和先申請主義有著密不可分的關系。不過，先申請主義所解決的只是復數申請人之間的平等問題，在和其他利害關系人的平等問題上，則要求確立通知利害關系人的原則，這也是確保行政許可合理化的一個重要保障。

在行政許可過程中，將某些許可賦予某人，可能會給其他人帶來侵害或者不利時，就要求綜合平衡與各利害關系人的利益。為彌補司法審查等事后救濟的局限與不足，在事前先予通知，使利害關系人皆有機會表達對許可決定的意見，可以防止偏頗，集思廣益，使行政許可制度在相對人和利害關系人皆能夠參與和易于接受的環境和條件下運行。在現代行政法學領域，不應該依然固守從前的"行政相對人"或者"法律上的利益"概念，而忽視"相關人"的利益保護問題。 在現代法治國家，向有關利害關系人說明理由、告知權利，已經成為行政程序法的重要原理之一。在國外呈現出盡量將反射性利益解釋為法律上的利益的趨勢， 我們更不應該依然以"相對人"和"相關人"的概念游戲，來損害當事人的權益。在法律沒有作出規定，或者沒有作出詳細規定的情況下，行政許可機關應根據行政法基本原則及有關法律精神，基于一般社會道德、正義觀念，正確行使裁量權，追求實質正義，以切實保障私人的合法權益。

（五）均衡、比例、適度和責任的原則

行政許可的均衡、比例、適度原則，要求行政許可的設置和實施都必須充分考慮各種利益，包括公共利益和個體利益的取舍以及個體利益之間的均衡，正確把握目的與手段之間的比例關系，適度而有效地運用行政許可手段。不論在設立行政許可階段，還是在執行行政許可時期，都應當以社會公共利益之必需為限度，不得過多或過少，亦不得過濫或過嚴。并且，許可的設定應該和行政機關的責任相聯系，在行政機關能夠承擔責任的范圍內進行。

現代民主主義的原理要求國家行政必須以政府的責任而進行，任何行政權力的行使，都必須承擔相應的責任，無論是違反實體法規范，還是違反程序法規范，都將構成違法。違反一般法原則也屬于對合法性原則的破壞，因而其行為亦可能被宣布為完全無效或者部分無效。要保證權責統一，則必須建立相應的監督、制約機制，必須建立和完善侵權賠償等救濟機制，不允許沒有任何監督的專斷權力存在，對行政侵權行為必須追究其賠償等法律責任。

（六）行政許可的效率與時限原則

行政許可的效率原則要求行政機關在行使其職能時，要力爭以盡可能短的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經濟耗費，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經濟效益。行政機關要嚴格遵守行政許可的程序，還應該規定許可時限，并予以公布，認真遵守。這也是行政許可合理化價值的最好體現。目前這方面存在的問題是，有的行政機關頒發許可證，對時限沒有規定，常常以"研究研究"為借口，久拖不辦，敷衍塞責，不僅導致官僚主義的消極后果，甚至引發瀆職腐敗。如果不規定時限，許可證拖著不批的問題就解決不了。追求行政許可的公正與效率，可以有諸多值得考量的要素，而建立許可標準和許可的標準處理時限制度，對于相對人權益保障來說，具有最為直接而突出的意義，有助于服務政府、責任政府形象的塑造，有助于私人對政府的直接監督。

（七）行政許可與收費的不正常關聯的問題

由于行政主體所追求的是國家和社會公共利益，其對公共利益的集合、維護和分配，應當都是無償的。就總體而言，行政相對人無償地分擔了公共負擔（如納稅），自然應該無償地享受公共服務。因此，行政主體行使公權力，履行法定職責，提供普遍性公共服務，一般是以無償為原則，以有償為例外。任何亂收費、亂攤派都是不能允許的。只有在特定行政當事人承擔了特別公共負擔，或者分享了特殊公共利益時，才可以是有償的。這就是公平負擔和利益者負擔的問題。可是，在行政許可領域，曾幾何時，許可和收費成了不可分割的一對概念。有的地方利用許可亂收費，直接導致行業不正之風。

要從根本上解決行政許可亂收費問題，所面臨的難題是如何從組織法上理順機構設置問題，特別是只給編制不給經費的事業機構問題。換言之，行政許可收費的問題，必須和機構改革相聯系，必須和行政機構編制、經費合理化相結合，僅僅在行政許可法中予以概括的、抽象的規定，對于亂收費不會產生根本性的制止作用。只有在政府編制、經費合理化的基礎上，探尋其必要經費的保障渠道，才能從根本上解決亂收費的問題。這是實務的任務，也是學界尤其是行政法學界的研究課題。

（八）適應形勢發展需要與誠實信義的原則

行政許可的范圍和內容還應當隨著社會的發展和需要而不斷調整，這是行政許可合理化的內在要求。

隨著依法律行政的原則、法的支配的原則與正當法律程序原則（程序正義論）的融合，形式（機械）法治主義逐漸嬗變為實質法治主義，現代國家所普遍采行的依法行政或行政法治原則的內涵更加豐富多彩，人們拋棄了"無法律即無行政"的嚴格限制，更加強調順應行政的能動性需要，賦予行政機關相應的權能。不過，與傳統行政法相比，現代行政法在賦予行政機關廣泛權能的同時，更注重為之規定更加嚴格、規范的程序。換言之，對行政權能的制約與限制，由從前對實體權力的限制轉為更加強調程序性制約。

在我國從計劃經濟轉向市場經濟，踏著知識經濟的浪潮前進的過程中，不能忽略政府在建設現代化國家過程中的主導地位和作用。在行政許可領域，我們必須強調政府的能動性，要求政府根據形勢發展需要，及時采取相應的對策，以維護秩序，推動發展，保護公共利益和私人利益。不過，在現代國家，無論是權利的行使，還是義務的履行，都要求不得損害對方的信賴。這種原則引進行政法領域之后，尤其對行政權的享有者政府來說，不得藐視法律的尊嚴，干擾司法機關的正常活動，破壞社會的誠實信用。當"看不見的手"失靈，需要政府積極干預和調整的時候，政府必須積極果敢地采取對策，而現代社會價值的多元化決定了政府的對策往往對部分人有利而不可避免地對另一部分人不利，在這種多重價值和利益選擇的背景下，可以說，建立和堅持信賴保護、誠實信義原則是相對人權益保障的邏輯起點和價值歸宿。在行政許可的整個過程中，無論是設定許可，實施許可，還是變更許可或者廢止、撤銷許可，都必須堅持信賴保護和誠實信義的原則，不得以公共利益需要等理由而無視個體利益的實現。當基于公共利益的需要而設立、變更、廢止或撤銷行政許可，導致信賴政府行為而采取行動的私人遭受損害時，必須以政府的責任予以補償。只有建立起信賴保護、誠實信義原則，才能真正確保相對人的合法權益。甚至可以說，政府遵循信賴保護和誠實信義原則，才是責任政府、服務行政等價值理念的真正體現。