［摘要］近年來，在以人為本理念和構(gòu)建社會主義和諧社會實踐的引領(lǐng)下，我國政府管理論文" target="_blank">行政管理工作取得了巨大成就。但是，如果從多方面綜合審視，我國政府管理績效與經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展的現(xiàn)實要求還存在一定距離。造成這種現(xiàn)狀的原因有認識方面的、有體制機制方面的、也有管理主體方面的，必須深化政府管理體制改革，在理念定位、角色定位、目標定位、路徑選擇和方法選擇等方面推進政府行政管理創(chuàng)新。

［關(guān)鍵詞］政府；行政管理；對策。

隨著政府管理體制改革的不斷推進，各級政府的行政管理職能與運作方式都有了很大改觀，并在實際工作中發(fā)揮了巨大作用。但與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要相比，與構(gòu)建社會主義和諧社會的目標相比，與以人為本的現(xiàn)實要求相比，還存在差距，還需要在科學發(fā)展觀的引領(lǐng)下進一步探索應對措施。

一、當前我國政府行政管理中存在的問題。

當前我國政府行政管理中存在的問題，主要表現(xiàn)為在思想觀念上重經(jīng)濟建設(shè)輕社會管理，在管理主體上重政府作用輕多元參與，在管理方式上重管理控制輕協(xié)商服務，在管理環(huán)節(jié)上重事后處置輕源頭治理，在管理手段上重行政手段輕法制規(guī)范和道德自律。

（一）政府行政管理績效與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求存在差距。

第一，宏觀經(jīng)濟調(diào)控效益有待進一步提升。從以人為本的角度看，經(jīng)濟發(fā)展只有給人帶來幸福才具有意義，政府的管理工作不能脫離這個目標。但是，這個要求并未完全達到。一個很明顯的例子是，近幾年最令人們關(guān)心的房地產(chǎn)問題一直熱度不減，房價不斷攀升，直接影響著群眾的利益。雖然政府對房地產(chǎn)調(diào)控采取了許多措施，但效果并不明顯，還引發(fā)了廣泛質(zhì)疑。第二，微觀經(jīng)濟管理效益有待進一步提升。一些部門的管理中存在著“越位”“錯位”“缺位”現(xiàn)象，造成一些地方政府在管理中措施不當，直接或間接影響了人民群眾利益。特別是在我們當前提倡低碳生活的背景下，行政投入和行政績效之間的較大反差還不符合科學發(fā)展觀的真諦。第三，對發(fā)展主體的定位有待進一步明確。發(fā)展權(quán)的主體是人，尊重人的發(fā)展權(quán)本質(zhì)上就是尊重人的自主發(fā)展。但是，一些部門把發(fā)展權(quán)片面理解為“政府的發(fā)展權(quán)”，進而濫用“政府發(fā)展權(quán)”，危害人民群眾其他權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）政府管理績效與我國民主政治發(fā)展的要求存在差距。

第一，步調(diào)不夠協(xié)調(diào)。計劃經(jīng)濟時期的管理方式造成的慣性依然存在，一些地方政府習慣于發(fā)號施令和通過審批等行政手段進行管理，這種習慣性做法體現(xiàn)的是一種自上而下的長官意志而不是民主作風。其次，政府行政管理體制改革相對滯后，一些干部只唯上不唯下，只唯“功”不唯實，群眾的利益往往在“政績”追求中打了折扣。官僚主義的影響也大量存在，在一些地方民主權(quán)利成了擺設(shè)。第二，內(nèi)容不夠配套。加強民主管理，實行依法行政，是體現(xiàn)政府管理中人本關(guān)懷的主要措施，也是現(xiàn)代管理的基本方向。然而，這方面制度管理建設(shè)的內(nèi)容還不配套，權(quán)大于法、言大于法以及利益代法的現(xiàn)象時常表現(xiàn)出來。第三，運行機制不完善。市場經(jīng)濟">社會主義市場經(jīng)濟體制下的政府職能定位有待進一步明確，服務型政府組織機構(gòu)需要進一步完善，適應改善民生、落實科學發(fā)展觀的能力需要進一步提升。

（三）政府管理績效與文化事業(yè)發(fā)展的要求存在差距。

在文化事業(yè)方面，政府的文化管理職能沒有充分發(fā)揮，教育體制和教育機制方面的協(xié)調(diào)都不夠有效。在很長的時間里，教育的主題詞是“普及”“跨越式發(fā)展”“重點建設(shè)”“爭創(chuàng)世界一流”，以及高校“擴招”“合并”“大學城”等。這些“發(fā)展”的光環(huán)不僅沖淡了教育改革的本質(zhì)，也在一定程度上掩蓋了教育不公的狀況。日益拉大的學校差距、不斷升級的“擇校熱”、高昂的教育收費加劇了業(yè)已存在的階層差距，享受“優(yōu)質(zhì)教育”越來越成為金錢和權(quán)力的較量，成為富裕人和有錢人的專利。權(quán)學交易、錢學交易、招生腐敗、學術(shù)腐敗等現(xiàn)象嚴重損害了教育的公益性和公正性，對人的發(fā)展造成許多思想障礙和心理挫折。

（四）政府行政管理績效與改善民生的要求存在差距。

政府行政管理理論不夠完善，缺乏一整套完整的體系，理論框架、基本參數(shù)和操作規(guī)程等都需要進一步創(chuàng)建和完善。實際操作中，重強勢群體權(quán)利輕弱勢群體保障、重經(jīng)濟指標輕社會管理、重管控工作輕服務工作的現(xiàn)象依然存在。行政管理方式不夠靈活，公民參與管理的質(zhì)量不高，社會組織的作用沒有得到應有的重視。管理手段比較單一，沒有達到綜合運用各種渠道、各種途徑、各種設(shè)施妥善解決社會問題的境界。政府的公信力、引導力和影響力都有待提升，近期日本地震影響下的中國鹽恐慌，再次表明改善政府管理任重道遠。

二、造成當前政府行政管理問題的主要原因。

（一）政府管理人員的素質(zhì)影響管理的質(zhì)量。

我國政府管理人員的整體素質(zhì)是好的，他們?yōu)樨瀼芈鋵嵰匀藶楸咀龀隽司薮筘暙I。但是，在現(xiàn)有的公務員隊伍中，一些領(lǐng)導干部的“一言堂”和“家長制”作風使個人權(quán)利欲望極度膨脹，而且，我們現(xiàn)在的“一把手”負責制也使個別干部找到了獨斷專權(quán)的“理由”或借口。其根本原因是脫離以人為本，行政決策機制不完善，行政管理制度存在漏洞，執(zhí)法部門和權(quán)力部門對政府工作人員特別是級別較高的領(lǐng)導干部的行政行為缺乏相應的有效制衡機制。有的政府工作人員法制意識、責任意識還不強，習慣于工作怎么好做就怎么做。一些政府公共管理政策封閉運作嚴重，違背了深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的行政主旨。

（二）政府管理中的監(jiān)督缺位影響管理效能。

目前，我們的政府工作遠沒有形成全面有效的監(jiān)督機制。一是人大、政協(xié)、媒體等社會各方面對于政府工作的監(jiān)督并沒有真正體現(xiàn)監(jiān)督的實質(zhì)，一些不符合法律法規(guī)的行為在所謂的“中國國情”“中國特色”借口下被一再演繹。如目前我們雖然也實行了工程建設(shè)項目招投標制度等措施或做法，但由于缺乏有效的制約機制，在實際操作過程中往往不盡如人意。二是群眾對政府工作難以實行有效監(jiān)督。一些地方行政程序的參與度較弱、公開度較低、公正性差較，對違反行政程序的責任追究制度也不健全。相當一部分行政程序缺乏民主性和透明度，甚至沒有給當事人應有的申訴權(quán)和申訴機會。三是群眾的民主意識和運用民主的能力還不適應監(jiān)督工作的要求。在一些人眼里，有關(guān)的法律制度也還是掛在墻上的風景。四是在一些熱點、難點和焦點問題上，如拆遷問題、農(nóng)民權(quán)益保障、群體性突發(fā)事件、物價問題等，監(jiān)督不力的現(xiàn)象很嚴重。

（三）現(xiàn)行政策之間的“打架”現(xiàn)象影響行政管理績效由于制定政府公共管理政策的主體較多，這些主體本身又都是獨立的利益部門，在政策制定中必然存在著利益糾葛，造成政府公共管理政策制定中協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)不同條例相互“打架”的現(xiàn)象，政府公共管理政策之間相互抵觸、彼此沖突的情況時有發(fā)生。一是部門之間存在政策沖突。一些地方、部門為了自己的小團體利益相互拆臺，甚至以損害別的部門利益為代價獲取局部利益。二是一級政府或上級部門制定的政策與本級政府的部門或下級業(yè)務部門的政策相沖突，使全局利益受到損害，助長了地方保護主義。三是政府公共管理政策之間不配套，造成一些管理機構(gòu)以所謂“因地制宜”或“具體問題具體分析”為借口，搞“上有政策，下有對策”之類的活動。四是問責制的問責尺度不一，缺乏專門、完善的問責法，各級政府和政府部門之間的職責劃定不夠清楚、權(quán)限許可不夠明確、問責程序不健全、問責主體和問責范圍過于狹窄。在實際操作中，還存在重權(quán)力輕責任、重態(tài)度輕處罰、重處罰輕預防等現(xiàn)象。

（四）發(fā)展中的認識誤區(qū)降解了政府行政管理的實際功效。

在增長方式上，一些政府部門片面關(guān)注ＧＤＰ，把它異化為某些形象工程，脫離了現(xiàn)代社會應有的人文關(guān)懷。一些地方領(lǐng)導熱衷于建豪華廣場，脫離實際追求“形象工程”“亮麗工程”“夜景工程”，希望用城市的變化來展現(xiàn)自己的政績。有的地方不顧群眾反對，大肆圈地賣地，通過各種手段“擠占”群眾利益，在當?shù)匾l(fā)了諸多社會矛盾。一些干部對服務型政府的認識也存在問題，簡單地認為服務型政府就是強化服務職能、取消管理職能，結(jié)果在一定程度上忽視了政府發(fā)揮市場監(jiān)管這只“看得見的手”的作用，出現(xiàn)了生產(chǎn)安全問題、食品安全問題、藥品安全問題等。還有，人們內(nèi)部矛盾的化解效果不理想，社會思想道德的引導效果不理想，農(nóng)村土地征用中的問題解決效果不理想，等等。

三、解決當前政府行政管理問題的思考。

哈耶克認為，良好的制度、利益共享的規(guī)則和原則，可以有效引導人們最佳地運用智慧，從而可以有效引導有益于社會目標的實現(xiàn)［１］。這對我們探討解決當前的政府行政管理問題是一個有益的啟示。從理論層面上解決當前政府管理中的問題，要建立和完善政府管理理論。從實踐層面上解決當前政府管理中的問題，要創(chuàng)新政府管理體制、機制。在操作層面上要強化公共服務理念，踐行為民服務、為黨盡責、為國盡心的服務意識，創(chuàng)新和完善服務方式，形成多元聯(lián)動、多方激勵、多重監(jiān)督的良性機制。在制度層面上要健全和完善相關(guān)立法，形成運行有理、操作有據(jù)、執(zhí)行有度的管理規(guī)范。

（一）在理念定位上牢固堅持以人為本。

我國是社會主義國家，“一切權(quán)力屬于人民”，人民是國家的主人，也是國家權(quán)力的源泉。這就決定了為人民服務是政府最根本的職能。馬克思主義經(jīng)典作家都對政府的“服務”職能有過充分論述，如馬克思的“公仆論”、毛澤東的“全心全意為人民服務”、鄧小平的“管理就是服務”等，都闡發(fā)了這方面的思想。江澤民同志提出的“三個代表”重要思想，進一步深化了這一主題。

基于上述認識，政府行政管理要圍繞“以人為本”這個理念來進行。而且，“關(guān)注民生，創(chuàng)建良好的公共秩序，優(yōu)化社會資源的合理配置，維護公民的合法權(quán)益，確保人民群眾安居樂業(yè)，是政府管理義不容辭的責任和義務”［２］。要樹立以人為本的行政管理思想，堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀，努力做到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并重，城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展并重，堅持執(zhí)政為民，讓人民群眾得到更多實惠。城市發(fā)展要給市民提供一個清潔、美麗、富裕、和諧的環(huán)境，農(nóng)村發(fā)展要致力于提高農(nóng)民生活質(zhì)量和社會地位，科教文化發(fā)展要以為國家培養(yǎng)思想道德和專業(yè)文化知識雙優(yōu)的高素質(zhì)人才為宗旨，財稅金融分配要兼顧人民群眾的實際承受能力，社會建設(shè)要以提高全民的幸福指數(shù)為目的。

（二）在職能定位上實現(xiàn)全方位的角色轉(zhuǎn)換。

“社會管理體制改革的方向是發(fā)揮民眾參與在社會管理和公共服務中的基礎(chǔ)性作用，多元治理更需要激發(fā)廣大人民群眾的主體意識”［３］。這需要轉(zhuǎn)變角色，致力于完善群眾的利益維護機制，包括利益表達機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)解機制和權(quán)益保障機制，不斷滿足人民群眾的物質(zhì)和文化生活需要。首先，從地方政府的行為和權(quán)力角色上看，要做好三個方面的工作：一是維護社會治安，形成安定有序的良性發(fā)展狀態(tài)；二是提供公共產(chǎn)品和公共服務，積極推進基本公共服務均等化；三是妥善規(guī)劃和引導經(jīng)濟發(fā)展，形成全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的良性發(fā)展局面。其次，變換服務角色，滿足廣大人民群眾的公共需求，在收入分配和再分配過程中兼顧效率和公平，對低收入家庭和個人提供最基本的生活必需品，讓每一個公民共享發(fā)展成果。再次，執(zhí)行市場規(guī)則，打擊違法行為，保護正常競爭和合法經(jīng)營，完善市場制度，保證市場的完整與統(tǒng)一，維護市場經(jīng)濟秩序，通過法律以及規(guī)章，完善市場運行和調(diào)節(jié)體系，建立社會信用，保護包括私人財產(chǎn)在內(nèi)的各類資源產(chǎn)權(quán)，為各類經(jīng)濟主體創(chuàng)造自由選擇、公平競爭和安定有序的經(jīng)營與發(fā)展環(huán)境。

（三）在目標定位上完善政府的公共服務職能。

公共服務型政府是以社會本位、公民本位的行政理念為指導，以社會和公眾為中心，以促進社會進步和滿足公眾需求為目標的政府。公共利益是服務型政府行政活動的邏輯起點和最終歸宿，任何偏離公共利益的行為和做法，必將使服務型政府失去原本的意義。在現(xiàn)實政府行政管理過程中，個別地方和部門受自身利益驅(qū)動，以本地區(qū)和本部門的利益為行動原則，形成各色的地方保護主義；部分政府部門因追逐自身利益導致機構(gòu)規(guī)模不斷擴大，行政經(jīng)費日益上漲；個別公務員以權(quán)謀私，其行為嚴重影響著政府的威信，毀壞了政府形象。這些現(xiàn)狀必須徹底扭轉(zhuǎn)。公共服務型政府應以公共利益為價值取向，圍繞公共利益開展活動。從本質(zhì)上講，公共利益規(guī)定了服務型政府的行政方向和職能范圍，公共利益是服務型政府最根本的價值訴求。建立服務型政府，要樹立牢固的公共利益觀念，把公共利益觀念置于核心地位，使政府行為在公共利益觀念的支配下服務于公共利益并使之最大化。要從管理控制觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榉沼^念，從高人一等的“管理者”“父母官”轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣竦摹肮汀焙汀胺諉T”，使服務意識貫穿于行政管理的始終。

（四）在路徑依賴上切實尊重和保障人權(quán)。

“保障公民合法權(quán)益，促進民生問題解決，是推進社會主義政治體制改革的現(xiàn)實選擇”［４］。這要求我們的各級政府堅持群眾路線，堅持實事求是，堅持以人為本，堅持透明原則。在此基礎(chǔ)上，體現(xiàn)管理的科學性、統(tǒng)一性、群眾性、創(chuàng)新性和靈活性。具體地講，要做到以下三個方面。一是保障發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)完整意蘊應當是自主發(fā)展。為了促進發(fā)展，政府可以通過典型示范來引導，通過國家?guī)椭洼o助來規(guī)范，不能搞強迫命令。二是保障財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)權(quán)問題在農(nóng)村土地征用和城市拆遷中表現(xiàn)得很突出。盡管國家為保證農(nóng)民權(quán)益做了很多有益的工作，但仍然有很多問題亟待解決。在一些地方，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)和財產(chǎn)權(quán)被肆意踐踏，導致農(nóng)民喪失發(fā)展能力，也造成一些地方農(nóng)民越級上訪，甚至出現(xiàn)極端行為。三是保障社會公正。“要充分保障公民權(quán)利，必須確立權(quán)利平等原則和建立健全權(quán)利制約機制”［５］，著力保障和改善民生，完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的分配關(guān)系。促進就業(yè)，構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

（五）在方法選擇上完善政府運行范式。

第一，經(jīng)濟職能要由單純的經(jīng)濟增長型向社會和諧型轉(zhuǎn)變。毫無疑問，政府適度的經(jīng)濟干預和市場機制的良性運轉(zhuǎn)是經(jīng)濟增長的重要手段，經(jīng)濟的可持續(xù)增長又能夠促進社會的和諧發(fā)展。但是，政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變與定位是經(jīng)濟可持續(xù)增長的直接性前提，又是社會和諧發(fā)展的根本性前提。這是提高政府行政管理績效的重要環(huán)節(jié)。第二，由封閉式的集中決策向開放式的民主決策轉(zhuǎn)變。在革命時期，出于階級斗爭的需要，各種決策需要高度保密，而且保持下級絕對服從上級，這是完全必要的。計劃經(jīng)濟時期，我們采取了集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟模式，也要求通過政府的權(quán)威來推進各項計劃的執(zhí)行。但是在當前，這種決策模式必須向開放式和民主參與的決策模式轉(zhuǎn)變，即從封閉型的行政體制向公開透明的行政體制轉(zhuǎn)變。首先是市場化改革造成了利益的分化，使得同一項公共政策對不同的人群有不同的影響，如果公共政策不讓利益相關(guān)者參與的話，是難以有效表達他們的利益訴求的。二是只有開放式和民主決策才能夠保證公共政策的科學性和合理性。毫無疑問，方案的選擇過程就是不同利益的表達、競爭以及權(quán)衡過程。開放式和民主決策，有助于實現(xiàn)作為管理者的政府（行政機關(guān)）、作為利益相關(guān)者的大眾和作為政府與大眾之中介的專家之間的良性互動，使“公眾參與、專家論證、政府決策”的體制結(jié)構(gòu)發(fā)揮更大的作用。有助于體現(xiàn)公共管理的合法性和公共決策的科學性。三是只有實現(xiàn)了開放式和民主決策才能夠有效杜絕腐敗現(xiàn)象。事實上，我國各個領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象幾乎都與暗箱操作直接相關(guān)，這樣最有利于逃避監(jiān)督。要有效地遏止腐敗，必須實行陽光政策，實行民眾參與式和互動式?jīng)Q策。第三，由“集權(quán)行政”向“分權(quán)行政”轉(zhuǎn)變。隨著社會信息化的發(fā)展和城市人口、資源流動性的不斷增加，城市管理和服務的重心下移，對政府管理提出了新要求。政府要根據(jù)利益劃分、信息多元、回應管理的需求，依據(jù)事項的分類和政策管理與執(zhí)行管理分離的原則，建立分類、分級管理的政府體系，改變“條塊交叉”的行政管理格局。第四，由利益政治化向利益社會化轉(zhuǎn)變。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府應站在市場各種經(jīng)濟利益之上進行效率和公平之間的平衡，而不是將自己也作為利益的一方放在其中，甚至去與民爭利。這也要求我們的政府部門“立足當代政府公共實踐與和諧社會建設(shè)，從社會系統(tǒng)、控制、公眾參與社會管理的角度，結(jié)合社會主義建設(shè)規(guī)律的探索，從案例入手，尋求化解社會管理問題，完善公共服務和社會管理體系，建立一個規(guī)范有序的社會管理格局”［６］。

（六）在管理取向上積極創(chuàng)新政府管理模式。

探索“互信———安全”型模式，形成一個融洽的環(huán)境；探索“合作———包容”型模式，調(diào)動資源，解決矛盾，提升服務效率；探索“民本———服務”型模式，把出發(fā)點和立足點放在滿足群眾利益訴求上，以服務質(zhì)量來檢驗政府行政管理的效果；探索“民主———法制”型模式，發(fā)揚民主，依法執(zhí)政，在法律范圍內(nèi)完善服務職能；探索“制度———規(guī)范”型模式，建章立制，規(guī)范服務，形成高效服務的靈活機制。積極推動管理方式和管理理念由“行政管理”向“公共管理”的轉(zhuǎn)變，由“指令型”向“服務型”政府轉(zhuǎn)變，由“效率型”向“效能型”政府轉(zhuǎn)變，由“全能型”政府向“有限型”政府轉(zhuǎn)變，由“無限責任”向“有限責任”的轉(zhuǎn)變，“著力打造有限型、高效型、責任型、服務型、廉潔型、陽光型政府，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的政務環(huán)境”［７］。就當前而言，政府行政管理創(chuàng)新的重點應放在加強和完善行政管理格局，加強和完善維護群眾權(quán)益的體制機制，加強和完善流動人口和特殊人群的管理和服務工作，加強和完善基層社會管理和服務體系，加強和完善公共安全體系，加強和完善非公有制和社會組織的管理，加強和完善信息網(wǎng)絡管理，加強和完善思想道德的引領(lǐng)。

［１］哈耶克。自由秩序原理（上卷）［Ｍ］。北京：北京三聯(lián)書店，１９９７。７１。

［２］王星閩。政府管理創(chuàng)新著力點在哪［Ｎ］。光明日報，２０１０－１２－１３。

［３］金書儀。社會管理創(chuàng)新需讓“公眾參與”成為習慣［Ｎ］。解放日報，２０１１－０４－１２。

［４］省部班課題組。發(fā)揮制度優(yōu)勢保障公民權(quán)益促進民生改善［Ｊ］。中國黨政干部論壇，２０１１，（２）：１７。

［５］虞崇勝。民生、民富的關(guān)鍵是權(quán)利和尊嚴［Ｎ］。學習時報，２０１１－０２－２８。

［６］楊軍劍。社會管理中的公眾參與問題探析［Ｊ］。學習論壇，２０１１，（４）：６５。

［７］李太淼。構(gòu)建有利于科學發(fā)展的體制機制［Ｊ］。學習論壇，２０１１，（１）：１１－１２。