論文關(guān)鍵詞：政治;行政;行政管理;科學(xué)化

論文摘要：了解西方早期行政管理思想的發(fā)展，分析其在我國的實踐狀況，找出我國現(xiàn)存的諸多問題，對提高我國行政管理的科學(xué)化具有重大意義。

眾所周知，行政學(xué)是從西方演變而來的。威爾遜最早提出將政治與行政二者分開，建立一門獨(dú)立的行政科學(xué)。隨后古德諾對威爾遜的政治——行政二分法作了具體的闡釋。在隨后的發(fā)展中，泰羅開創(chuàng)了科學(xué)管理時代，科學(xué)管理理論后來由萊芬韋爾運(yùn)用于機(jī)關(guān)行政管理工作以及被庫克運(yùn)用于教育和行政管理當(dāng)中，均取得了極大的成功，樹立了良好市政管理的榜樣，行政管理的科學(xué)化也因科學(xué)管理的興起而逐漸受到人們的重視。如果說泰羅注重于管理實踐的科學(xué)化，那么法約爾是試圖構(gòu)建一般管理理論的第一人。法約爾主要通過對管理概念的探析，通過對管理5種功能的劃分，為后來管理定義的科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。同時，法約爾在實踐的基礎(chǔ)上構(gòu)建了“十四項原則”并且開創(chuàng)性地勾勒出他的組織理論，其中包含“法約爾跳板原則”、線性組織理論及參謀理論，為行政管理的科學(xué)化奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。隨后在20世紀(jì)20年代至30年代，行政學(xué)家們奉行經(jīng)濟(jì)和效率是行政管理的基本法則，他們將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點(diǎn)，力圖通過對行政現(xiàn)象的科學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)行政管理的原則與規(guī)律，并嘗試為行政學(xué)確立一個基本的理論模式和學(xué)科體系，有效地促進(jìn)了行政管理的科學(xué)化。這一時期，韋伯通過對權(quán)威和控制的分析及人們對權(quán)威與權(quán)力的服從，細(xì)分出“神秘化的組織、傳統(tǒng)的組織、合理——合法化組織”三種組織類型，并假想構(gòu)建了他認(rèn)為最有效的“官僚科層制”組織模型，對官僚組織的特點(diǎn)及其有效科學(xué)管理作了詳細(xì)的分析。后來懷特在前人的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了行政學(xué)的學(xué)科體系，撰寫出世界公認(rèn)的第一部行政學(xué)教科書，試圖將行政學(xué)科科學(xué)化，構(gòu)建行政學(xué)的規(guī)范理論與體系。這為后來行政管理學(xué)科的科學(xué)化提供了雛形。此后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，理論與實踐的結(jié)合，行政管理的科學(xué)化成為行政學(xué)追求的目標(biāo)，從研究對象到研究方法再到理論創(chuàng)新與實踐的檢驗、修正，西方行政學(xué)已經(jīng)發(fā)展成為一門獨(dú)立的相對完善的學(xué)科。西方早期行政管理思想對我國的管理實踐有重要的指導(dǎo)意義，但是在借鑒過程中也依然存在諸多不合理的地方。

一、當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是很高，行政管理的本土化理論不多，多數(shù)管理方法來源于西方，實踐中突出表現(xiàn)出以下幾大問題

(一)西方早期政治——行政二分法與目前我國行政管理的政治——行政混亂狀態(tài)

威爾遜與古德諾分析認(rèn)為，政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行，這兩種職能應(yīng)當(dāng)分開，才能保證國家的政治穩(wěn)定與國家事務(wù)的有效完成。后來古德諾進(jìn)一步分析得出，這兩種職能的徹底分開十分困難，也不符合實際，因此他提出必須要以某種形式取得二者協(xié)調(diào)的思想，并且提出協(xié)調(diào)的道路——行政的適度集權(quán)化，以此保證國家利益的實現(xiàn)。現(xiàn)今我國政治與行政并沒有徹底分開，事務(wù)官充當(dāng)政務(wù)官，政務(wù)官也時常充當(dāng)事務(wù)官，在官員的任命調(diào)動中時常出現(xiàn)換位現(xiàn)象。政府官員集政治與行政功能于一身，導(dǎo)致政策制定的可行性不高，政策執(zhí)行困難，責(zé)任主體不明確等一系列問題，國家利益也在很多情況下遭受損失卻很難挽救。古德諾認(rèn)為的協(xié)調(diào)的另一途徑—法外調(diào)節(jié)——通過政黨競選落實權(quán)力責(zé)任，但不適合我國國情。這種通過政黨競選，實現(xiàn)責(zé)任的劃分是不符合實際的，這就造成協(xié)調(diào)的困難，因此不能將政治與行政作準(zhǔn)確劃分，造成混亂狀態(tài)持續(xù)存在。

(二)西方早期行政管理追求效率原則導(dǎo)致我國在行政管理中效率與公平的失衡以及對經(jīng)濟(jì)以外的其他價值觀的忽視

威爾遜的政治——行政二分法始于對新的管理方法的需求，而根本上是為了追求國家行政管理的效率。威爾遜的文官制度改革也涉及行政人員的效率問題。后來發(fā)展到泰羅時期，更是以提高勞動生產(chǎn)率為科學(xué)管理的中心問題，并且在很大程度上改變了以往工人工作低效的狀況。改革開放以來，我國長期堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，倡導(dǎo)效率優(yōu)先，兼顧公平，國家經(jīng)濟(jì)有了巨大的發(fā)展，綜合國力逐漸增強(qiáng)，但是公平卻并沒有受到足夠的重視。改革開放一段時期以來，為了追求效率，我們以破壞環(huán)境和犧牲代內(nèi)、代際公平為代價，導(dǎo)致了行政管理實質(zhì)意義上的低效率，造成了資源的極大浪費(fèi)。同時，由于以經(jīng)濟(jì)增長率、GDP為評價官員的標(biāo)準(zhǔn)，使得官員注重形象工程、官員升降的公平標(biāo)準(zhǔn)缺失，使得賄賂成風(fēng)，買官成風(fēng)，官員腐敗問題十分嚴(yán)重，國家行政管理低效，更加談不上行政管理科學(xué)化。黨的“十七大”之后，公平被提升到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的高度，強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更加注重社會公平，然而實際中，政府在公共服務(wù)持續(xù)增長而公共資源尤其是可供利用的公共資源十分有限的矛盾中做出艱難選擇，社會公平并沒有在全社會范圍內(nèi)得到更好的重視。

(三)對官僚制實質(zhì)的曲解，導(dǎo)致我國長期處于中央集權(quán)下的中央、地方權(quán)責(zé)劃分不合理的沖突狀態(tài)

行政管理的實施依賴于權(quán)力的有效分配與運(yùn)行。韋伯假想的基于法理型統(tǒng)治基礎(chǔ)上的官僚制組織理論在現(xiàn)實中并不存在。現(xiàn)實中的官僚制只是對韋伯管理制的形式理解。我國建立了中央集權(quán)的權(quán)力體系，然而市場經(jīng)濟(jì)遍地開花，導(dǎo)致中央無力監(jiān)管整個龐大的市場，同時地方政府在市場監(jiān)管與提供社會公共服務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，扮演著重要的角色，地方政府迫切要求中央賦予與其被分配的責(zé)任一致的權(quán)力。泰羅在科學(xué)管理中強(qiáng)調(diào)在組織機(jī)構(gòu)的管理控制上實行例外原則，也是對分權(quán)的引導(dǎo)，法約爾也指出了層級制度下集權(quán)的弊端，并提出了要進(jìn)行分權(quán)，賦予下屬部分自主權(quán)力去進(jìn)行跨越部門的信息溝通，以便快速處理相關(guān)緊急事務(wù)，這便是“法約爾跳板”。由此可見，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，中央政府要簡政放權(quán)，賦予地方政府更大的自治權(quán)，方能保證其行政管理各項活動的有效實施。

(四)泰羅強(qiáng)調(diào)精神革命與我國行政管理人員公共服務(wù)理念的缺失

泰羅認(rèn)為工人和管理者都必須來一場精神革命，以改變舊有的觀念，便相互指責(zé)、懷疑、對抗為相互信任、合作，共同為提高勞動生產(chǎn)率而努力。在我國目前的行政管理活動中，部門利益沖突依然存在，中央與地方的利益博弈時常導(dǎo)致政策的低效率，政府與公民的矛盾摩擦不斷。究其原因，根源于行政管理主體的認(rèn)知誤差，缺乏共同利益觀念，缺乏公共服務(wù)理念。政府公職人員享有的權(quán)利遠(yuǎn)大于其應(yīng)盡的義務(wù)，在與普通民眾的博弈中，民眾一般處于劣勢地位，因此也造成了公民對于公共職位的熱衷現(xiàn)象。近年來報考國家公務(wù)員人數(shù)持續(xù)攀升，公務(wù)員考試已經(jīng)成為超越司法考試的全國第一大考。十七大以來，黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀理論，這就要求各級部門、所有行政人員應(yīng)該進(jìn)行一場精神革命，樹立科學(xué)發(fā)展觀理念，形成公共服務(wù)的觀念，為構(gòu)建服務(wù)型政府而努力。 (五)行政監(jiān)督的必要性與我國當(dāng)前行政執(zhí)行彈性過大、缺乏約束、行政裁量權(quán)濫用及擴(kuò)大化

早在威爾遜時期，便提出了行政監(jiān)督的思想，威爾遜強(qiáng)調(diào)行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。而懷特指出，由于在行政執(zhí)行中存在著濫用權(quán)力、違法亂紀(jì)、侵犯公民權(quán)力、管理無力、不負(fù)責(zé)任等不良情形，因此有必要完善行政監(jiān)督機(jī)制，以便對行政系統(tǒng)實施有效的監(jiān)督，確保其高效地運(yùn)作。現(xiàn)今我國行政管理實踐中行政裁量權(quán)不斷擴(kuò)大且存在濫用的現(xiàn)象，行政執(zhí)行中彈性過大，嚴(yán)重?fù)p害了政策本身的科學(xué)性及公民與國家的利益，主要原因在于立法規(guī)制的缺失與有效行政監(jiān)督機(jī)制尚未形成，行政監(jiān)督不力導(dǎo)致不合法的行政行為長期存在，行政管理的科學(xué)化受阻。

(六)行政法規(guī)思想對我國行政管理法制化的啟示

懷特尤為重視行政法規(guī)的作用，強(qiáng)調(diào)中高層行政機(jī)關(guān)在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，享有行政立法權(quán)，并根據(jù)實際需要制定行政條例和規(guī)章，發(fā)布行政命令。此外懷特有對行政條例制定權(quán)的范圍和限度、保障措施等問題作了闡述。與此相比，我國行政管理的法制化程度比較低，行政管理活動中人治大于法治，“首長負(fù)責(zé)制”往往演變?yōu)椤耙话咽謱唷保I(lǐng)導(dǎo)一句話勝過政策法律，領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)一切的意識依然嚴(yán)重，部門領(lǐng)導(dǎo)的話語權(quán)超越部門規(guī)章與法制。具體行政行為中，不依法辦事仍隨處可見。部分行政部門存在擴(kuò)大委任立法權(quán)現(xiàn)象，導(dǎo)致一系列行政違法亂紀(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)。法制化是科學(xué)化的重要特征，我們迫切需要改變這種狀況。

二、有效提高我國行政管理科學(xué)化的幾點(diǎn)建議

(一)注重對行政人員的選拔和培訓(xùn)，對行政管理人員進(jìn)行一場精神革命，樹立促進(jìn)行政管理科學(xué)化的理念

泰羅認(rèn)為挑選第一流的工人以后，要使工人掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，必須對工人進(jìn)行培訓(xùn)。在行政管理科學(xué)化過程中，政府要完善人才選拔機(jī)制，挑選優(yōu)秀的行政人員，并對其進(jìn)行有計劃的培訓(xùn)，使其掌握科學(xué)的行政管理方法。同時，對行政領(lǐng)導(dǎo)與普通人員進(jìn)行一場精神革命，擯棄陳舊過時的思想觀念，樹立科學(xué)管理的理念，樹立全新的科學(xué)觀念，引導(dǎo)自身的行政實踐，達(dá)到行政管理理論與實踐的科學(xué)化的統(tǒng)一，2009年中央基于維穩(wěn)及國家治理政策的轉(zhuǎn)變需要，開展了大規(guī)模的針對縣紀(jì)委書記及縣委書記、公安局長的輪訓(xùn)，我國開始了對行政人員的精神革命。此外，我們還有必要進(jìn)行行政學(xué)學(xué)科的科學(xué)化，形成科學(xué)的行政理論，培養(yǎng)更多的行政人才，服務(wù)國家行政管理的科學(xué)化。

(二)嚴(yán)格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官，做到真正的政治與行政二分法

要加強(qiáng)人事制度改革，完善公務(wù)員制度，培養(yǎng)公務(wù)員的獨(dú)立人格，通過制度規(guī)章建設(shè)，確保公務(wù)員獨(dú)立行使執(zhí)行權(quán)，而不是既充當(dāng)政務(wù)官又充當(dāng)事務(wù)官。在管理公務(wù)員職位調(diào)換時要注意保持在政務(wù)官與事務(wù)官各自的內(nèi)部調(diào)配，不輕易打破這一界限。保持事務(wù)官的穩(wěn)定性，以便于公共事務(wù)工作的開展，不至于因為政務(wù)官的輪換引發(fā)混亂，擾亂日常的工作秩序。

(三)強(qiáng)化分權(quán)意識與明確責(zé)任制度，賦予地方政府更大的自主權(quán)力

泰羅的例外原則引導(dǎo)我們要進(jìn)行分權(quán)，合理劃分中央與地方的權(quán)力。法約爾在“十四項原則”的第二條即指出要明確權(quán)力和責(zé)任，意即權(quán)責(zé)對等。中央在充分賦予地方權(quán)力的同時，地方應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)分量的責(zé)任，保證權(quán)責(zé)對等，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。一個人享有多大的權(quán)力就應(yīng)該賦予多大的責(zé)任，這樣才能形成公平，保證組織的穩(wěn)定。

(四)明晰“法約爾跳板”，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)行政管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化，辦公自動化

現(xiàn)代管理就是要在明確法約爾跳板的前提下，利用信息網(wǎng)絡(luò)傳遞信息，加強(qiáng)信息溝通的及時性，同時借助辦公自動化技術(shù)，提高政務(wù)效率，建立督辦網(wǎng)絡(luò)體系，使事中、事后都具有可測性與可控性，使決策者、管理者隨時得到確切、全面的信息反饋，以便實現(xiàn)全程動態(tài)管理。

(五)完善監(jiān)督機(jī)制，同時做到監(jiān)督的經(jīng)常化

行政管理活動的科學(xué)化有待于監(jiān)督活動的監(jiān)測與矯正，因此有必要建立完善的監(jiān)督機(jī)制，包括立法、司法、行政三位一體的監(jiān)督體系，同時各層面要強(qiáng)化分支，細(xì)化到每一個監(jiān)督對象。好的管理，還必須伴隨大量的經(jīng)常性的監(jiān)督，否則行政管理薄弱環(huán)節(jié)隨之產(chǎn)生，突變因素隨之潛伏，久而久之，可能造成千里之堤潰于蟻穴的后果。因此，要發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，充分利用社會監(jiān)督，使問題隱患沒有藏身之處。

(六)明確規(guī)定行政執(zhí)行中的彈性原則，同時加強(qiáng)行政管理法制化建設(shè)

行政管理活動中不可避免使用彈性機(jī)制，因此要對彈性機(jī)制的使用范圍、使用限度等作出明確的規(guī)定，減少行政人員違法甚至試圖借此腐敗的可能性。依法治國是1997年9月中共十五大提出的黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法管理是依法治國方略的重要體現(xiàn)。現(xiàn)今，我國的法律制度日趨完善，相關(guān)行政法規(guī)也陸續(xù)出臺，比如《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政府管理公共事務(wù)的信息進(jìn)行了公開，有效減少了徇私舞弊，同時我國也通過了《行政訴訟法》等，建立了比較健全的行政救濟(jì)法律制度。然而隨著全球一體化的深入發(fā)展，公民政治參與意識的提高，我們的法制還不健全，還需要繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，依法治國、依法管理的道路依然曲折。

三、結(jié)語

近年我國行政管理的發(fā)展取得了一些成績，但是不足之處依然很多，我們要加強(qiáng)行政管理理論的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新及本土化，同時加強(qiáng)實踐的反思，以促進(jìn)我國行政管理科學(xué)化的發(fā)展與完善。