摘要當前我國公共部門實行績效管理存在的問題主要是：績效計劃的制定不力；公共部門的產出難以量化，成本缺乏可比性；公共部門績效管理的價值取向存在偏差；偏重于績效考核，而忽視了績效管理的其他流程，尤其是績效反饋的環節。改進我國公共部門績效管理，既要建立制度基礎，注重填補法律空白，加強實踐與理論研究的結合，又要重視管理技術的完善。

關鍵詞公共部門；績效管理；績效評估

黨的十七大明確提出我國行政管理體制改革的目標是建立“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。建立和完善績效管理和評估機制是其重要環節。本文擬從我國公共部門績效管理存在的問題著手，并在借鑒西方國家實踐的基礎上，提出解決問題的對策。

一、我國公共部門績效管理中存在的問題

(一)績效計劃制定不力。

績效計劃是確定組織對其成員的績效期望并得到內部成員認可的過程?？冃в媱澋闹贫ㄊ且粋€自下而上的目標確定過程，通過這一過程將個人目標、部門或團隊目標結合起來。計劃的制定過程也是人員參與管理、明確自己職責任務的過程。

公共部門在年初往往能夠制定年度工作目標和計劃。以利于本年度工作的開展。但是公共部門在制定任務指標時往往忽視公務員的參與，一些公共部門每年都有任務指標，而且這些指標都是上面以行政命令直接下達的，上級主管單位很少征求下級部門的意見，然后部門負責人將這些指標分解到公務員個人。上級主管單位對工作任務的理解與客觀實際存在一定的差異，致使任務在執行時多少出現抵觸或消極態度，導致工作熱情不高，影響工作績效，更談不到如何利用激勵手段使其超額完成目標了。

(二)公共部門的產出難以量化，成本缺乏可比性。

績效管理的一個重要前提是必須將所有績效都以量化的方式呈現，再據此進行績效管理。這一做法在私人部門基本不構成問題，因為私人部門的服務是可以出售的。然而，公共部門的績效卻難以量化，因為行政組織是一種特殊的公共權力組織，所生產出來的產品或服務具有“非商品性”，它們進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產成本的貨幣價格，因而對其數量進行正確測量在技術上還存在著一定的難度。此外，由于公共部門缺乏提供同樣服務的競爭單位，因此也就無法取得可比較的成本與收益數據。

(三)公共部門績效管理的價值取向存在偏差。

績效管理以實現一定的績效目標為基本要求，新公共管理運動認為公共部門的目標是3E，分別是Economy(經濟)、Efficiency(效率)和Effectiveness(效益)。而其后的公共管理學派認為對于公共部門而言，同營利性的企業一樣僅追求經濟學意義上的目標是遠不能滿足公眾的需求的，并增加Equality(平等)作為公共部門所應當追求的價值，即4E目標。公共部門在運用績效管理的過程中的難點之一就是如何確定目標。對于公共部門來說，同時存在多個需要滿足而又可能相互矛盾的價值訴求。

在我國，公共部門績效管理中最為突出的一對價值取向就是——增長與公平，這對變量就是同時需要滿足且又相互存在矛盾的價值取向。根據公共部門管理和服務的本質設定反映和維護公共部門公共性的標準，公共部門既要追求經濟意義的目標，更要顧全公眾的利益和社會的公平，這已經成為共識。然而，在現實中，許多地方政府在目標價值取向上只重視經濟增長，片面地將經濟業績等同于政績，忽視社會的全面發展，忽視自然和人的長遠發展和利益，甚至導致政府職能的扭曲和變形，不利于解決教育、文化、社會公平、社會保障等其他各方面的問題。在追求效率優先、經濟增長優先的價值取向的驅動下，盲目上項目、搞投資，造成大量低水平的重復建設，忽視資源、環境的可承載能力，大搞“形象工程”、“政績工程”，造成國家財產、物資的巨大浪費，甚至不惜以犧牲下一代或幾代人的利益為代價，給社會的可持續發展帶來危害。

(四)偏重于績效考核，而忽視了績效管理的其他流程，尤其是績效反饋的環節。

績效管理不等同于績效考核，績效計劃提供了明確的績效期望，績效實施環節通過不斷的溝通來保證績效管理的順利進行，績效管理的根本目的是提高員工績效和達成組織的戰略目標，必須要進行績效反饋和績效改進使員工了解自己的工作情況、發掘自身的潛力，績效結果也要通過獎勵和懲罰加以應用，激勵工作的積極性，調整組織的人力資源配置。所以，僅僅關注績效考核遠遠不足以發揮績效管理的作用。但在中國公共部門中，績效管理被片面地理解為績效考核。止步于考核是否達到了預定的標準，沒有績效反饋的環節。實際上，許多地方政府都開展了市民評議等測定公民滿意度的績效評估，但對評估結果的反饋卻較少。上級行政部門和行政領導極少會根據結果與被評估對象進行溝通，缺少對卓越完成績效目標或未能達到績效目標的原因進行分析的過程，下級單位和職員都不清楚自己的考核結果，自然不知道是否需要改進以及如何改進?？冃Х答伃h節的缺失也包括其與獎懲制度相脫離，卓越完成績效目標的沒有相應的獎勵，未能達到績效目標的也不會因此受到影響，績效管理喪失了最基本的管理作用，成為公共部門管理創新中的“花瓶”，更大意義上成為形式主義的存在。缺少績效反饋的績效管理是不完整的績效管理，公共部門績效管理也會因此而陷入循環的怪圈，即績效低——實施績效考核——績效仍然低——再實施績效考核，變成一個循環往復的過程而非績效管理旨在實現的不斷上升的過程。 二、完善我國公共部門績效管理的對策

(一)確立公共部門績效管理的目標取向。

就公共部門而言，其績效管理的持續的、長久的目標取向是“3E+2”。這里的“3E”分別是Economy(經濟)、Efii，ciency(效率)和Effectiveness(效益)?！?”指的是還需要加上公平性和回應性。這表明，一方面，政府部門在向全社會提供公共物品和公共服務時要追求經濟、效率和效益，這一點與營利性企業的績效目標并無多大差別。另一方面，政府不是企業，政府的績效管理也不是企業的績效管理。在滿足3E的同時作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務的公平性與回應性作為基本前提。在公共部門績效管理的目標取向中還應當包括階段性的具體的目標。因為政府在不同時期會為了特定的發展戰略和社會治理任務而提供特殊質量的公共物品和公共服務。如果沒有或忽視公共部門績效管理中具體歷史階段上的具體目標，這種績效管理就會出現下列兩種不能令人滿意的狀態：或者停留在抽象的理論上，可說的多能真正去做的少；或者盲目地從國外“拿來”，從而失去本土化和時代感。正因為如此，在中國社會轉型、體制轉軌和制度建設發展到目前這一特殊的歷史時期或特殊的歷史機遇期時，在公共部門中推行和開展績效管理就必須考慮將“3E+2"作為持續、長久的目標。在當前特別要強調公共部門在提供公共產品和公共服務上的公平性和適合公眾需求的回應性。同時，要把績效管理與當前執政黨和政府提出的帶有全局性的發展戰略和特殊治理任務有機結合起來，將提供公共物品和公共服務的經濟性、效率性、效益性、公平性、回應性一步一步地落實到構建和諧社會與節約型社會上來。每個層次的政府部門都必須圍繞建設和諧社會和節約型社會來確定績效戰略、制定績效計劃、實施績效型領導、進行績效考評、開展基于績效的培訓與激勵。

(二)評估主體多元化，采用360°多元主體評估的機制。

評估主體的多元結構是保證績效評估信度的基本原則，每個評估主體都有其特定的評估角度，綜合大多數的評估主體評估的結果。才能全面地客觀地評定被評估對象。公共部門作為社會公共責任的承擔者，決定了其績效評估不只是政府內部組織評估，而且還要接受社會的評估，因而，可以引入企業績效管理中使用的360°全方位評估技術。一般而言，評估主體應包括被評估對象本身、直接行政領導、同級行政機關、下級行政部門、公民和獨立的社會評估組織，并要根據被評估對象的性質確定對各個評價主體的權重。

(三)有必要將政府績效評估與公務員個人績效考核相聯系。

政府績效評估的結果不僅要向下級部門和職員反饋，而且可以將評估的結果作為公務員年度考核的一個組成部分。如果所在的部門在評估中的得分較低，那么公務員個人的考核結果也會受到影響；反之亦然。公務員若想在考核中得到較高的分數和評價，必然會竭力提高政府的績效評價，而因為政府績效評估的主體主要是公民，所以，提高政府績效評估的結果就等同于向公民提供最好的服務。對于公務員個人而言，就是使得公眾滿意度與其自身的績效考核結果緊密聯系，激發公務員為公眾服務的積極性。如此，政府的績效管理與公務員個人的績效考核相聯系。政府的績效目標與公務員的個人目標得以統一，就能夠有效地改進政府的績效。

(四)深化改革，完善配套制度。

一是在難以削減歷史遺留下的龐大編制的現實下。可考慮將預算與編制脫鉤，改增量預算為零基預算，增加預算的細化和透明度。二是建立節余預算的留存和分享制度，節余預算的一部分可以作為職工資金發放，另一部分也不回收，而由預算單位留存并作為有自主權的公共支出。這樣就使公共管理部門和人員的績效努力與其自身利益聯系起來，將謀取超額預算和盡可能花光預算的動機轉化為節約的動機。三是繼續完善社會保障制度，尤其是要將公務員的養老保險、失業保障和醫療保險與其他行業保險統一起來，實現相互之間可對接和可轉換。四是建立公共信息管理制度，對公共信息的采集、處理、發布規定明確的標準，建立嚴格的責任制度，努力實現公眾獲得公共信息的全面、及時和準確。五是修改相關的阻礙公眾知情權行使的法律、法規。當前亟待修改的就是檔案法和保密法及其配套的法規和規章。