論文關鍵詞：取消農業稅行政體制改服務型政府

論文摘要：全面取消農業稅是一個由“以農養政”到“善政養民”的政策進步，它使我國農村行政管理體制面臨前所未有的挑戰。為推進農村綜合改革，鞏固經濟社會改革的成果，根本解決農村存在的矛盾和沖突．推進新農村建設，需要對鄉鎮行政管理體制進行整體性制度創新，建立服務型、責任型和參與型的基層政府。

中央在全國農村全面取消農業稅整整三年，它帶來的影響和挑戰已成為政府和學界強烈關注的問題，在減輕農民負擔、促進干群關系改善、維護農村社會穩定上意義重大，但同時也使縣鄉村三級特別是鄉村兩級收人大幅度減少，給鄉鎮行政管理提出了新要求。基層政府如何適應取消農業稅帶來的新情況、新問題、新挑戰，在本級財政收入減少的情況下，切實改善廣大農村群眾的民生現狀，保障農民享受充足優質的公共服務，這不僅是社會主義新農村建設中正在研究和解決的重要課題，也是對我國改革開放30年鄉鎮行政管理體制改革的認真反思，只有順應改革發展趨勢，把握內在規律，才能在農村真正建設有利于農村發展的服務型政府。

一、全面取消農業稅為鄉鎮行政管理體制改革提供了內動力

建國后，從農村汲取發展資源的思路使農村“養”的負擔十分沉重。國家制定的優先發展重工業的政策也使國家工業化的資金主要來源于農業生產剩余。這樣，“以農養政”和“以農補工”的格局，形成了整個國家的資源輸送渠道和模式。“以農養政”的模式以公共權力的強制性為基礎，在有的農村地區導致了鄉鎮干部與農民之間關系的緊張。

改革開放后，我國進行了多輪行政體制改革，但是在鄉鎮一級成效并不明顯，其難點是職能轉變和人員分流，而根本原因是缺乏內在動力，尤其是來自經濟方面的壓力。“以農養政”的模式一直延續至2006年1月1日從制度上全面取消農業稅。全面免征農業稅使我國實行了2600年的農業稅告結，作為農村生產關系的一次重大變革，取消農業稅是建國以來繼土地改革、家庭聯產承包責任制后我國農村改革的一次具有劃時代意義的重大舉措，對農村上層建筑和經濟體制的變革和完善，以及國家與農民的關系必然產生重大而深遠影響。取消農業稅使鄉鎮行政管理體制不適應農村發展的方面顯現出來，給基層政府改革提供了外在壓力和內在動力。它促成農村行政管理必須以“善政養民”為政府唯一合法的目標，即基層政府必須順應對農產品收益進行的重新分配，通過自身改革，提高行政效能，改善農業生產的宏觀環境，促進農村生產力的發展。政府由原來農村經濟發展的推動者轉變為服務者，圍繞提供廉價優質的公共物品和進行高效的社會管理來再造服務型和責任型政府，是對農村行政管理角色的回歸。這種對“善政養民式”的政府合法性追求，為轉換基層政府職能，精簡鄉鎮機構和財政供養人員創造了條件。

二、取消農業稅后鄉鎮行政管理體制面臨的嚴峻挑戰

1、縣鄉財政收入減少，鄉村債務化解難度加大，組織功能弱化，公益事業發展困難。這是取消農業稅后最直接和首先遇到的問題。事實上，如果不取消農業稅，由財政困難導致組織功能弱化的問題依然會產生，這是基于鄉鎮政府職能轉變滯后的必然結果，取消農業稅無非加速了這一結果的到來，它迫使鄉鎮思考今后的政府改革問題。從鄉鎮財權與事權的狀況分析，“政府主導型”的發展模式，使農村基層政府承擔了過多的事務，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫療衛生、社會治安和計劃生育工作的難度和成本比過去增加；而財政收入上移，支出責任下放的分配，卻使鄉鎮財政收入與事權的擴大不同步，鄉鎮財政狀況十分拮據，甚至逐漸大面積地發生赤字。因為取消農業稅基本切斷了過去農村基層社會事業建設的重要資金來源，至使鄉級財政形勢嚴峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發生，財政難以為繼。值得一提的是，廢除農業稅，被取消的不僅僅是農業稅本身，還有和農業稅有關的“搭車”收費。按照財政部全國農村稅費改革辦公室的統計，這筆資金起碼在1600—1800億元左右，至少是農業稅的3倍。財政困難導致農村基層政府的服務能力弱化，政府的公共服務職能不能滿足農村群眾日益增長的社會公共服務的需求，無力為公共事務如社會治安、水利設施等投入基本的力量，無法滿足農民的生產生活需要，公共服務的質量與人們的期望有相當的差距。

2、鄉鎮機構設置不合理，人員難分流，運轉效率低。鄉級財政緊張，直接結果是養不起人，發不出工資，在取消農業稅后這個問題更為突出。世界絕大多數國家只有中央、省、縣三級政府，而我國卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(鎮)五級政府。鄉鎮一級，黨委、人大、政府、政協、共青團、婦聯、人武部等各種組織一應俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農經站、農技站、農機站、水管站、土管站、鄉鎮企業辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。“生之者寡，食之者眾”使農村行政管理機構的正常運轉發生困難。為減少鄉鎮行政支出成本，許多地方開始了鄉鎮合并，但是，合并后的鄉鎮又不得不面臨另一難題，就是鄉鎮管轄區域面積擴大，在貧困山區由于路遠和交通不便，客觀上損害了農民獲得公共資源的機會，讀書和看病的困難短時間內難以完全解決。人員分流是鄉鎮機構改革中最難的，一方面無處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉鎮財政拮據也難于補償，人員不愿走、政府補不起的問題不解決，農村政治經濟體制的改革就無法深入。

3、鄉鎮工作人員的思維方式和工作方式不適應新形勢、新任務的要求。取消農業稅后，傳統的農村管理體制、運行機制和干部思想受到了強烈的沖擊，舊的工作內容已經改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉村干部感到茫然和無所適從。在“以農養政”時代，鄉鎮人員的大部分精力用于收取稅費、催收糧款。取消農業稅后，政府致力于建設服務型政府，作為服務主體的鄉鎮干部必須具備一技之長和過硬的富民本領，才可能提供滿足農民需求的服務，但是，由于諸多原因，貧困地區的鄉鎮干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無門、服務無路、引導無方、工作無勁”，不知道今后“鄉鎮應該干什么?怎么干?”無論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。

三、深化我國鄉鎮行政管理體制改革的路徑

要解決全面取消農業稅引發的一系列問題，釋放農業生產發展潛力，結合建設社會主義新農村工作的深入推進，對鄉鎮行政管理體制進行整體性制度創新，增強行政管理職能的服務性、責任性和參號陛，這是我國鄉鎮行政管理體制改革的必然趨勢的要求。事實上，也只有通過上層建筑的適應性調整才能鞏固改革開放30年來農村經濟基礎變革的成果，從制度上為農村生產力的進一步發展提供條件，從根本上解決農村社會存在的矛盾和問題。

1、以農村經濟發展為支撐，為鄉鎮行政管理體制改革夯實物質基礎。建設服務型政府需要政府自身具有較強的整合社會資源和調動公共資源的能力，因為政府是責無旁貸的社會公共產品和公共服務的提供主體，要加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為農村群眾生活和參與社會經濟、政治、文化、活動提供保障和創造條件。鄉鎮政府如何才能履行好這些職能呢?農村人口眾多、經濟社會發展滯后是我國當前的一個基本國情。鄉鎮政府處在農村工作的第一線，在我國經濟社會發展總體上已經進人以工促農、以城帶鄉的新階段，只有加快建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村，帶領群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處。基于此，政府首要的任務，就是在尊重農民意愿的基礎上，對農村的發展進行科學規劃，尋找農村經濟發展的切人點和生長點，尤其要通過產業政策、區域規劃、科技示范，提供及時準確的市場信息等多種方式來引導結構調整，加快農村城鎮化、工業化的步伐，提高農業的產業化經營水平以及農村科技水平，拓寬農民增收的空間，挖掘農民增收的潛力，保證農業生產的穩定發展和農民收入的持續提高。 2、深化以職能轉變為核心的鄉鎮政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》后，政府和學界就轟轟烈烈地討論農村行政體制改革，可至今從實際情況看，鄉鎮機構改革仍處于試點階段，尚未全面推進。取消農業稅是農村分配關系和經濟利益的調整，也是農村基層行政管理體制改革的推動力。基層行政管理體制改革主要有三方面：一是轉變政府職能。就是按照建立服務型、責任型和參與型政府的要求，重新界定鄉鎮政府職能，從發展型政府轉變為公共服務型政府，注重對農村公共產品的提供和社會事業發展的支持，注重農村社會發展戰略的制定和實施，基本公共服務體系的確立，社會發展的公平性和效率，以及農村社會預警和應急機制的建立等，削弱、淡化、轉移、合并那些與農村經濟社會發展不相適應的職能，處理好國家、市場、農民的關系。這是行政管理體制改革的核心。二是優化政府機構。要在確保社會穩定的前提下嚴守鄉鎮機構編制只減不增，積極穩妥地推進機構改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務的職能，創新鄉鎮事業站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。三是提高鄉鎮公務員隊伍的整體素質。從“以農養政”時代向農民收取稅費的角色，轉變為“善政養民”時代服務者的角色，需要提高鄉鎮公職人員的服務能力，為此，應完善對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權利，使考評對象始終“對下負責”，服務于農民，真正成為農民利益的代理人和維護人。

鄉鎮行政體制改革的關鍵是轉變政府職能，目標是建設服務型政府。鄉鎮政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監管、發展鄉村經濟、文化和社會事業、提供公共服務、維護社會穩定。應借助取消農業稅帶來的改革助推力，推進職能轉變，全面提高政府服務農村經濟社會發展的能力。

3、完善縣鄉財政管理體制，建立農村公共財政體制。取消農業稅后，鄉鎮機構在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉移支付，“對上負責”而不“對下負責”，對此，必須規范和完善財政體制，解決鄉鎮財政收支的巨大缺口和巨額債務，保證免稅的好處真正使農民受益。一是要進一步加大轉移支付的額度和力度。對取消農業稅后形成的財政缺口，應及時足額地通過財政轉移支付方式予以補齊。除保證用于縣鄉基層組織以及農村義務教育、計劃生育、農村優撫和五保戶供養等方面需要的轉移支付資金外，還要加大對鄉鎮承擔的社會公共產品的轉移支付力度，避免過多的資金用于養機構養人，提高轉移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權”和“財權”。提高鄉鎮財政的分配比例，保障取消農業稅后鄉鎮人員應有的行政成本的開支。三是要建立公共財政體制。公共財政應以農村的公共需要為前提，要有利于推動農村行政管理部門公共服務機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。

4、理清社會事業的性質，推進農村社會管理體制改革。社會事業具有公益性，不以營利為目的。我國傳統的社會事業管理體制的特征是國家辦事業、運作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會事業自身的發展。適應市場經濟的農村社會事業管理體制改革的基本方向應是社會化、市場化和多元化。為此，應在科學合理區分公益性和經營性職能的基礎上，實行分類管理，逐漸建立十七大報告指出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理體制。除政府所屬的農村中小學、鄉鎮衛生院、計劃生育服務站外，對鄉鎮農業、畜牧、農機、文化體育、廣播電視、農民工培訓等服務性事業單位進行整合，條件成熟的應轉制為從事非營利性的社會服務組織。實現政事分開和經營性事業企業化管理，將技術性和服務性的事務交給市場，逐步減少財政投入，減輕財政負擔；同時，充分利用民間資本，拓寬社會事業產品的籌資渠道，形成農村社會事業供給主體的多元化格局，減輕政府財政的公共產品供給壓力。

5、培育農村自治組織。提高農民的組織化程度。取消農業稅后，國家對農民的控制方式不能再依靠過去強制性的稅收手段，二者的關系必須建立在尊重農民的基礎上，歸還農民自我管理的權利，通過農民自愿組織的農村自治組織，實現國家與農民關系的良性互動。農村自治組織，包括村委會、各種經濟合作社、協會等，它是農民可以自由進退的互助性、服務性組織。在農業和農村經濟不斷發展的今天，農民以一家一戶為獨立主體，面對紛繁復雜的農業大市場，在農產品的銷售、農用物資的購買、農業信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風險和市場風險的抵御能力弱；同時，原子化的農民也需要與行政管理部門溝通，參與農村公共產品的供給。因此，培育農村自治組織，完善農業服務網絡，強化農村自我管理能力是農村行政管理職能轉型的重要環節，它不僅可以填補農村行政管理職能轉移后形成的管理空白，而且能夠為農民抗拒市場風險、發展農業生產提供低成本、高品質的服務，是農民進行政治參與、表達自身利益訴求、維護自身權益的新型途徑。