瑞典、德國的國家結構和地方自治

2005年4月18日至5月1日，民政部中歐村務管理培訓項目赴歐洲考察團，到德國、瑞典學習考察國家的地方自治，公共管理培訓的手段、方法和組織實施。參加人員有民政部、中國-歐盟村務管理培訓項目辦公室和遼寧、黑龍江、江西、山東、河南、云南、甘肅7個試點省的培訓項目主管、培訓教師共17人。短短10多天的學習考察，學員們不僅被歐洲城鄉一體化發展的“現代田園城市”風光所陶醉，而且對兩國的公共行政管理，特別是地方政府自治有了進一步的了解和認識。

此次考察是中歐村務管理培訓項目的組成部分，也是該項目派出的第四個赴歐洲考察培訓團。出訪前，民政部和中歐村務管理培訓項目辦公室專門組織召開赴德國、瑞典學習考察動員會，介紹了歐盟與中國的外交關系及最新發展、中歐合作項目的情況，德國地方政府體制和地方治理模式，并向代表團成員提供了訪問地的中文材料，為考察活動的順利進行提供了幫助。

考察期間，除旅途時間外，我們在兩國先后各工作了6天。在瑞典，瑞典基層機構協會（SALAIDA）有關負責人和專家學者就基本國情、國家行政體制、中央政府與地方政府的關系、國家的審計和監督、地方政府的財政狀況、國家和地方的選舉以及瑞典基層機構協會的發展歷史、工作職能和成效等情況給我們作了詳細介紹；期間，到英雪萍市（Enk?ping）聽取了市政府首席執行官關于市政府的員工構成、工作職能和財政情況的介紹，實地參觀了該市殘疾學生與健康學生一起接受教育的小學、為弱智學生設立的短期看護家庭；參觀了地方政府培訓中心（Stora Brannbo），了解了該校對瑞典地方自治體發展所起的作用及目前市鎮議員和工作人員的培訓情況；參觀了斯德哥爾摩市政廳，觀摩了瑞典國家議會舉行會議的現場，并聽取了國會議員關于各大政黨在瑞典國家和地方民主政治中的地位、作用和相互制衡機制的情況介紹。

上圖：英雪萍（Enk?ping Kommun）市議會及市政府

在德國，我們的考察活動集中在北威州（NRW）進行，先后聽取了科隆林德斯區（Lindenthal）市民倡議小組（IBB）代表關于市民如何參與地方自治的情況介紹，并實地參觀了在他們的建議和干預下，城市社區的市場、住宅、辦公、工廠在建筑風格上如何相互協調，布局上更為科學合理；到貝爾斯基—格拉德巴赫市（Bergisch-Gladbach）了解了地方議會在地方政府決策中的角色和作用；到北威州首府杜塞爾多夫(Düseeldorf)聽取了州政府內政部基層治理部門（Kommunal verwal tung）的官員關于州和縣、市鎮（鄉）的組織結構和自治方式等情況介紹；訪問了艾伯特基金會（Bonn Friedrich）、大萊茵地區行政管理學院（Rheinischen Studieninstituts Fur Kommunale Verwaltung In Koln）和哈根大學遠程教學教材開發中心（fern-unversitat hagen，zentrum fur fernstudienentwicklung ZFE），了解了公務員培訓的基本情況，培訓的方法和手段等；參觀了克萊沃先生（Krevert，農民）的農場和家庭，并與克萊沃夫婦及市鎮農場主協會主席進行座談，了解德國農業的發展形勢，國家在農業方面的政策及對農民政治、經濟權益的保障等情況；聽取了萊茵西格縣（Rhein-Sieg Kreis）選舉辦公室負責人關于地方議會選舉規則、組織機構及萊茵-西格縣2004年選舉情況的介紹，并前往托斯道夫市（Troisdorf）會見了該市社會民主黨（SPD）主席拉爾夫·沙伯勞斯奇（Ralf Saborowski）先生、皮特·克萊爾(Peter Kreppel)教授，了解了民主黨派怎樣為自己競選做準備工作的有關情況。

（一）基本情況

瑞典王國，簡稱瑞典，首都是斯德哥爾摩，語言為瑞典語。總面積45萬平方公里，人口為900萬，人口密度平均每平方公里20人。其中，瑞典人約占89%，芬蘭人2%，另外9%的人來自其它國家；中小學文化的占25%，高中文化的占45%，大學文化的占28%，文盲占2%(主要是移民背景人口)。北部靠近北極，自然條件惡劣，所以居住人口稀少，僅約100萬人，南部為島嶼，人口主要集中居住在中部的斯德哥爾摩周邊地區。女性人口平均壽命82.1歲，男性平均77.5歲，人口增長率0.4%。2003年人均國民生產總值3.56萬美元，居歐洲平均水平。在國民經濟中服務業占59%，工業占39%，農牧業僅占2%。國民收入分配比例為：個人49%，中央政府8%，地方政府20%，投資16%，其它7%。瑞典是政治中立的國家，200多年來沒有戰爭，但有很強的國防，軍事生產促進了民用生產，如電子工業，出口貿易主要是汽車、電子產品。

（二）國家結構與行政組織

瑞典王國是君主立憲制國家，國王世襲，主要是代表國家出席典禮、剪彩儀式等，國家政權掌握在國家議會和政府手中。目前，國會有349個議員席位，其中社會民主黨144個，保守黨55個，人民黨48個，基督教民主黨33個，中間黨（moderate party）22個，共產黨(左派黨)30個，環保黨17個。國家行政管理分為三個層次：中央政府、省政府(俗稱“醫療區政府”)和市鎮政府。中央政府由22位部長組成，下屬10個部和約300國家局。中央政府的每項決策均由22位部長集體研究通過，對省政府(醫療區)和市鎮政府的工作也僅能通過法律進行控制，任何領導都不能改變地方政府所作出的決定。全國現有20個省，21個醫療區，290個市鎮。中央、省(醫療區政府)和市鎮之間沒有上下級隸屬關系，僅是各自服務的區域和職能分工不同。

市鎮是地方自治的基本單位，它的最高權利機構是市議會，所有的決策均由議會所作。根據市（Stad）或鎮（Kommun）的大小不同，市議會分別由31-101議員組成，如我們考察的英雪萍市（Enk?ping Kommun）共有議員61位，其中左派黨30位，右派黨31位。市“議長”同時也是“市長”。市議會一般設6-8個委員會，由執行委員會的首席執行官負責綜合部門的日常工作，其它主要是負責教育、社會福利、老人殘疾人服務、文化娛樂、公共管理、緊急救援等事務的委員會，委員長由議會選舉，每個委員會通常有5-7個議員組成。

（三）地方政府治理

1．地方政府的選舉。

無論是國家議員，還是省議員和市議員，都是由選民直接選舉產生，每屆任期每四年。選舉有選舉法和實施細則，選舉法的規定比較原則，實施辦法的規定比較細致。選舉時間為選舉年9月的第三個星期日。

國家議員、省議員、市議員的選舉同時進行。每個選民一次性投國家、省和市議員三張不同的選票。選舉的基本原則是：秘密、自由、普遍、平等、直接、公開、匿名。凡年滿18周歲的瑞典公民都有選舉權，沒有剝奪政治權利的法律規定，符合條件的外國公民享有地方議會的選舉和被選舉權，即有限選舉權。選民自主決定是否參加選舉。選民只能幫助別人投放選票，不能代替他人填寫選票（即不存在我國村委會選舉中的委托投票方式），2002年選舉的參選率為82%。對選舉結果，每個政黨和選民都有上訴權，選舉訴訟由國家的最高選舉判決委員會進行審判。

上圖:瑞典國家選舉局官員在介紹情況

選舉的日常工作由的國家選舉辦公室負責。選舉辦公室系300個國家局中的一個局，2001年7月1日建立。該辦公室有主任1名，工作人員13名，由一個有5人組成的委員會作決策，每屆任期6年，每年開會5-6次。辦公室的工作完全獨立，整個選舉工作依照法律進行，經費由國家議會撥付，撥款的同時下發一個年度的工作綱領。國家、20個省和290個市鎮都設有一個選舉辦公室，各自工作內容不同，沒有隸屬關系。國家層面負責選舉培訓、確定選舉日期、發放宣傳資料等，主要包括：(1)將選舉信息傳達給每個選民；(2)給省市提供選舉資料，公布選舉結果；3)將選票寄給選民(包候選人名單、表格、紙、信封)；(4)公布選舉信箱網址；(5)參選黨派注冊(注冊自由)，黨派名稱不能重復；（6）選票預定和制作。選票由各參選黨派申請訂制（不知名的小黨派由自己負責制選票，其式樣由選舉辦公室審查），每個黨派一張選票，選票按照選民登記的人數，在選舉日30天前印制。市選舉辦公室負責確定投票地點、雇用和培訓選舉工作人員、收集提前寄來的選票、初步統計選舉結果。選舉的協作部門有：(1)國家稅務局，負責居民登記(選舉80天開始)、電子信息。(2)國家統計局，提供整個過程的數據統計和數據分析。(3)國家郵局，通過購買服務的方式，把距居民最近的郵局作為投票點，將約有700萬張選票寄給選民進行“函投”。(4)外交部，居住在國外的選民于選舉日24天前在使館投票。(5)移民局等。選舉經費由各級政府財政負擔，但在選舉中，未獲得1%選票或未進入議會的政黨，必須支付選票的印制費。選舉工作中最貴的一項開支是“函投”，其次是印刷選舉資料，三是電子信息庫建設。2002年的選舉，國家選舉辦公室的費用支出為2億瑞典克朗，加上省、市的開支，估計全國的費用在4億瑞典克朗左右。

2．地方政府的主要職能

省(醫療區)的職能主要是：醫療保險、牙齒保健、交通補貼。大量的公共服務是由市鎮來承擔的，主要有：中小學教育、城市規劃、住房供應、公眾交通、環保、消防、垃圾處理、飲用水供應、污水處理、課外活動、圖書館等文化基地建設、老年人福利、殘疾人福利、其它福利，等等，包羅萬象。過去從洗禮到葬禮，都由宗教來管，現在從搖籃到墳墓都由市鎮負責。只要法律沒有明確規定該事務已由其它機構負責，都可以市鎮的職能，因此，市鎮通常都會根據當地實際，自愿承擔一些工作，如英雪萍市（Enk?ping Kommun）政府，就主動承擔了建設市民業余活動場所和政府出租房屋、熱能供應、支持工商業發展等職能。

為了維持和發展地方自治，推動地區合作，提高市政府的工作效率和質量，瑞典在1908年成立了市政府協會，1919年成立了鄉鎮政府協會，1920年成立了省(醫療區)政府協會。隨著地方自治的發展，1968年市政府協會和鄉鎮政府協會合并為地方政府協會，2007年將成立由市政府和醫療區政府協會合并的瑞典區域政府協會，以減少費用。這種地方自治體協會對瑞典的基層自治有著十分重要的作用，主要表在：(1)發展地方自治，分清國家和地區政府部門的工作職能，明確各自的角色和有關規定，以保障地方政府有足夠的空間完成工作。今天地方自治體協會已成為代表地方與國家談判的組織，其談判對象就是國會，通過與國會的溝通擴展地方自治范圍。(2)維護會員的國際利益。談判對象還有歐共體官僚機構。(3)代表雇主與從業人員簽約。2004年協會的收入4.4億元瑞典克朗，其中會員會費占55%，咨詢服務占45%。

3．地方政府的財政運行情況

瑞典是一個高福利國家，這種高福利來自于高稅收。每個市民都要交國家稅、省(醫療區)稅和市稅三個稅種。三個種稅的稅率由相應的政府各自制定。國稅：（1）增值稅，即銷售產品、服務所征收的稅，稅率為25%，占國家收入的30%；（2）國家所得的個人所得稅，占國家稅收的3%；（3）老板稅，即雇主為雇員繳納的稅，占國家稅收的18%；（4）企業所得稅，占國家稅收的11%；（5）熱能稅，占國家稅收的10%；（6）房產稅，占國家稅收的4%。（這些稅收的分額相加僅76%，還將有24%？）2004年國家稅6300億瑞典克朗(1克朗約合人民幣l元)。地方稅只有個人所得稅一個稅種，最高稅率為34%，最低稅率為28.9%，平均為31.5%，其中市政府的平均稅率為20.8%，醫療區的平均稅率為10.7%。所有稅收全部由國家稅收部門統一征收，再分配給各個地方政府。

地方財政來源：(1)地方居民所得稅59%；(2)國家撥款20%。(3)城市場所出租收費12%。(4)資產出售、財產利息、貸款所得9%。

地方財政的支出，大部分用于學校教育、兒童福利和老年人福利，約占75－80%，其它支出，如殘疾人照顧、垃圾處理等，占20－25%。由于今后十多年的發展趨勢是，工作的人越來越少，需要照顧的人越來越多（參見表1）。因此，對市政府的工作是個很大的挑戰。

4．行政監督。瑞典的中央國家局中，有專門負責全國審計和監督的部門，如公共機構審查委員會。但重要的監督主要來自每個公民，因為瑞典是一個政務非常透明的國家，按照瑞典憲法的公開原則，從1862年起，每個不僅公民對政府都有上訴權，而且國家的政務全部實行公開制度，任何公民都可以看到從中央到地方各級政府的各種文件資料（《國家守密法》限制的除外），甚至包括政府官員的收入、財產、公務接待費用等等。另外，各種新聞媒體也是國家強有力的監督力量。

（一）基本情況

德意志是一個聯邦共和國，位于中歐，由16個聯邦州組成。總面積36.7萬平方公里，人口8260萬，人口密度為229人/平方公里。居民多信奉基督教和天主教。通用語言為德語。工業高度發達，產值位居世界全列。采煤、鋼鐵、機械、化工、精密儀器和光學儀器在世界上占重要地位。農業機械化程度很高，以畜牧業為主，主工家作物的谷物、馬鈴薯甜菜等。交通十分發達，公路密度居世界之冠。

（二）國家結構與行政組織

德國的行政層次分為聯邦、州和地區(社區)政府三級。國家權力被劃分給代表整個國家的聯邦和16個州(包括13個州，3個州級市)。這16個州不是通常理解的省，聯邦各州都保留了“國”的性質，都擁有國域、國民和治權。也就是說，州有自己的州憲法，擁有自己的領土主權和主權國家所有的立法、行政和司法權，其主權盡管受到一定的限制，但不依賴于聯邦，而是要與聯邦國家基本法的共和、民主、福利、法治、聯邦原則相符合。州下設有縣（Kreis）、非縣市（Stadt）和鄉鎮（gemeinden）等地方政府，約1．3萬個。鄉鎮（gemeinden）又分為若干小區、管片或“村”，“村”不設機構，由鄉鎮議會推選議員或執政黨物色的負責人“村長”協助市長管理“村”里的一些事務。

德國聯邦國家機構包括：(1)聯邦議會，由656名議員組成。(2)聯邦參議院，由各州政府的總理組成，聯邦參議院主席是聯邦總統的常設代理人（基本法第57條）。(3)總統，由聯邦大會選舉產生，每五年選舉一次。聯邦大會由聯邦議會和人數相同的州代表組成。(4)聯邦政府，由聯邦總理和各部部長組成。(5)總理，由總統在聯邦議會選舉后最強大的政黨或者聯合政黨提命的候選人中任命。(6)聯邦部長，由總統根據聯邦總理的提名來任命。(7)聯邦憲法法院，由“基本法法庭”和“國家法法庭”兩個法庭組成，法官由聯邦議會和聯邦參議院各選舉產生一半。

縣、非縣市和鄉鎮是德國基層的地方自治單位，它不是州政府的下屬行政單位，而是相對獨立的地方自治體。非縣市規模較大，具有完備的行政機構和自治功能；鄉鎮所轄的人口較少，與市相比，它不具完備的行政機構和自治職能，其缺少的職能，由縣承擔。因此，縣并不是一級完備的政府層級，它一般僅承擔管轄區域內的鄉鎮政府缺少的自治職能。縣與鄉鎮也沒有行政隸屬關系，只是各自的職能不同而已。如非縣市一般設有衛生防疫部門，但每個小鄉鎮可能沒有必要都設這個機構，因此這個機構設在縣里，由縣衛生防疫部門負責所轄區域（幾個、十幾個鄉鎮）的衛生防疫工作。在州、縣、非縣市和鄉鎮中都設有自己經普遍、直接、自由、平等和秘密選舉產生的人民代表機構和執行機構。人民代表（議員、政治家）全部為兼職，市長為專職人員。需要指出的是，德國各州基層的市鎮自治體制有所不同，大體可分為四種類型：一是北部的“一元制”模式，即市鎮議長同時也是市長（如前所述的瑞典市鎮自治體制）；二是南部的“兩元制”模式，鄉鎮議會與鄉鎮長議行分設，分權治理。由鄉鎮議會決策和監督，鄉鎮長執行議會的決策，但有權否決議會不符合法律的決議，在決策中扮演著“二長官”的“核心”作用。。三是萊茵河流域的“兩元制”模式，是南部“兩元制”的變體，不同的是，在這里，如果法律確定由鄉鎮長來完成的事務，就不再由鄉鎮議會作決策。四是“三元制”模式，通常有市鎮議會、市鎮長和市政公司，由鄉鎮議會決策，市政公司執行；鄉鎮長既是首席執行官，有自己的權力，又是市政公司的董事長。各種模式也在不斷發展變化，從發展趨勢上看，主要是從“一元制”向“兩元制”和“三元制”轉變，決策權由鄉鎮議會向鄉鎮長加強，對鄉鎮長的直選也逐漸盛行。

（三）地方政府治理

1．地方政府的選舉

上圖：萊因西格縣2004年選舉縣議會、縣長、鄉鎮議會和鄉鎮長選票式樣

對于德國的地方政府選舉工作，我們重點了解了北威州萊茵西格縣2004年的換屆選舉情況。該縣是北威州31個縣之一，有60萬人口，19個鄉鎮。2004年9月2日，該縣和轄區各鄉鎮同時進行了每五年一次的地方選舉，選舉產生了縣議會、縣長，鄉鎮議會和鄉鎮長。選舉的基本原則是：(1)直接。選民直接選擇由誰來代表他們的利益。(2)普遍。在本地居住3個月且年齡在16歲以上的德國人或歐盟成員國人都有選舉權和被選舉權，但必須是23歲以上的人可當選縣、市長，18歲以上的公民可以當選縣議員，不一定是本地居民。(3)自由。選民有參與或不參與選舉的自由，只能因為強制性的原因才能取消某些人的選舉權，例如精神病患者沒有選舉權。(4)平等。指每張選票具有同等的效率。(5)秘密。指選民不能受監督，除殘疾人外選民投票不能有其它人在場。

議員選舉采取多數原則和比例原則相結合的方式進行，一半議員由選民在選區直接選出，另一半議員根據各政黨在全縣選舉所得總票數，按比例將席位分配給各個政黨。以該縣選舉產生72名議員為例，首先，由縣選舉辦公室將19個鄉鎮劃分為36個選區，各政黨黨內推薦或市民聯合推薦候選人到選區中參加競選（每個候選人只能在一個選區參加選舉），選舉出36名議員。

選舉結束后，按各政黨在全縣的總得票率，計算出該政黨在縣議會72個名議員的應得席位數，用這個數據減去在36個選區中當選的席位，為應增加的席位數。即某一政黨按得票比例應有10席位，如果其在選區中已獲得了8個席位，則該政黨可以再獲得2人席位。縣、市長當選須得票50%以上，否則，兩周后舉行抽查選舉，取得票多的前兩位為候選人。選民可選擇到投票站投票，也可采取書信方式投票，與瑞典一樣，選民不能將選舉權轉讓（委托）給其它選民，文盲和殘疾人只能別人按照自己的意愿選票。選舉結果須經縣選舉委員會確認，市民對選舉結果有1個月的上訴時限。2004年的選舉，全縣共有選民45萬人，參加投票的有26.6 萬人，有效票26.2萬張，參選率僅為59%。

2．地方政府的職能

州的職責主要體現在八個方面：(1)司法；(2)經濟；(3)教育；(4)文化；(5)社會福利；(6)公共秩序；(7)區域規劃和交通；(8)監督。州議會有兩大任務，(1)立法。(2)選舉州政府。州政府由州議會選舉產生，縣、市地方政府由選民直接選舉產生。德國的地方自治。憲法第28條規定，在法律允許的條件下，地方自行管理解決本行政區域內的一切事物，不受上級干預。地方自治包括(1)人事權；(2)制定規章和規定；(3)制定財政預算；(4)制定建設規劃；(5)征收工商稅等。縣一級是小市的聯合體，主要負責公共交通、消防、獸醫等鄉鎮未能管理的事務。地方教育，由州政府負責教師工資，地方負責修建學校。

3．地方政府的財政運行情況

基本法第28條規定，“自治的保障也包括財政自收自治的基礎”。市鎮財政收入的來源主要有以下幾個方面：一是聯邦財政補貼。每年聯邦政府向州政府分配一批資金，州政府再將其中的一部分分配給市鎮政府%；二是市鎮政府與州政府分享的稅收。各市鎮分享的數量因納稅人的多少而不同；三是市鎮自行征收的工商稅、地產稅等稅收；四是政府貸款；五是出租房屋、土地等收益；六是社會各界的捐款。

市鎮財政的支出主要有：（1）行政人員的工資，約占26.4%；（2）基礎設施維護，約占19%；（3）社會福利支出，約占33.5%；（4）基礎設施建設，約占17.3%；（5）還貸款利息，約占3.8%。

此次歐洲之行，雖然時間不長，但由于有具體接待單位的周密安排，加上全體團員的共同努力，使考察活動達到了預期的目的。所有團員一致認為，開闊了視野，增長了見識，收獲很大。

1．全體團員都能嚴格遵守外事紀律，認真聽取情況介紹，積極主動提問，贏得了國外專家學者一一致好評。這次考察，雖然日程安排緊張，但我們努力克服時差調整難、飲食不習慣等問題，有的同志甚至帶病堅持參加每項活動，從未出現請假或缺席的現象。聽取有關人員介紹時，大家非常珍惜這次難得的學習機會，認真聽講，仔細做筆記，踴躍提問。我們謙虛、認真的態度得到了各方的一致好評。兩國接待官員給我們的評價都是：“你們的提問十分有水平，都能問到點子上，與你們的合作很愉快”。

2．加深了我們對部分歐盟國家地方自治，公共管理培訓的手段、方法和組織實施等情況的了解。所到的兩個國家，雖然行政管理體制、民主規則的運用各具特色。但就地方自治而言，都具有完備的法律規范，各級政府職權明晰，嚴格依法行政，任何國家公務人員都不具有法律規定以外的任何特權。地方議會主席、政府首長僅僅扮演召集人的角色，國家的各項政策均由人民選舉出來的議員按照少數服從多數的原則制定出來，且決策機構與執行機構相分離。地方行政有來自市民、媒體、議會監察部門的嚴格監督。就公共管理培訓方面而言，不同的培訓機構，在培訓方式、組織實施等方面，既有很多共同之處，又具有各自的特點。出國前，我們僅是從相關的文獻資料上或多或少地了解了一些這方面的情況，通過聽、看、問等方式實地考察學習，對兩國地方自治和公共管理培訓的發展歷史、運行規則等有了更加深入的認識和理解，為我們在今后在工作中借鑒成功經驗，提供了幫助（詳見分報告）。

3．兩國地方自治的一些好的做法，值得我們在健全村民自治制度中學習借鑒。首先，在選舉方面，我國現行的村級選舉，對參選率方面的要求比較高，規定“有選舉權的村民過半數投票，選舉有效”，操作起來比較困難，有的地方召集足夠的選民就得很多時間，有的甚至因選民人數幾次變更選舉時間，造成人力財力的浪費。參照德國、瑞典地方自治中的“自由”原則，我們在做好充分宣傳的前提下，也可以對參選率不作要求，只要候選人獲得實際投票數的過半數即可。同時，應取消委托投票的規定，對于選舉日不能到選舉現場的選民，可以通過設立投票站、完善函投等方式保障選民的選舉權。這樣，既可以降低選舉成本，又尊重了選民自由，保證了選舉質量。 其次，瑞典和德國在地方自治中，通過法律明確規定國家（聯邦）、省（州）、市、縣、鄉鎮各自職能的做法，也值得我們在處理村委會與鄉鎮政府之間、村委會與村黨支部之間關系時借鑒。

考察團團長：王金華 顧問：段麗元

團員：韓全永 李立新 孟德敏 程憲莉 林松華 唐咸富 王 曄

趙立杰 龔宗俊 姜明法 王曉旭 陳貴元 雷 路 景旭年

黃 瑞

執筆：李立新 唐咸富

4月18日至30日，我們隨民政部考察團，對德國、瑞典的基層教育、培訓情況進行了考察。現將考察情況報告如下：

一、瑞典基層的培訓、教育情況

4月20日下午，我們先參觀了烏普薩拉省英雪萍市（Enk?ping）的一所學校（En?glaskolan），這是一所殘疾學生和正常學生一起接受教育的小學。學校根據殘疾學生的不同情況，分班施教，人數小的班級只有兩個學生，人數大的班級有十幾個學生。各班設有文化課教師和生活老師，多的設3個生活老師。殘疾學生和正常學生的學制是一樣的，只是學習內容不同，殘疾學生主要以掌握生活自理技能為主，如熨燙衣物、縫椅墊、針繡等。

隨后，我們參觀了社區為某些中小學殘疾學生設立的一個“短期家庭”（Gluggen）。市政廳設立“短期家庭”的目的，主要是為了減輕社區內殘疾學生父母的負擔，凡7—21歲孩子，有智力、肢體殘疾或孤僻癥等心理缺陷者都可由家長提出申請，經審核符合條件的均能被批準加入。這些孩子每月在“短期家庭”住一周，有專車接送他們上下學，他們通過和老師一起做飯，打掃衛生等家務活動，培養生活自理能力和康復訓練。孩子們分成小組，以組為單位進行活動，一起交流學習，有心理疾病的孩子在這里可以得到專門的矯治。

最后，我們到西格圖那參觀了瑞典地方政府培訓中心（Stora Br?nnbo），培訓中心的常務主任彼爾·約翰先生（Bj?rn Jonzon）向我們介紹了培訓中心的主要職能及其在瑞典地方自治發展中的地位和作用。該中心的前身是瑞典的地方政府培訓學校，類似我國的國家行政學院，不同的是，它不僅培訓地方行政公務人員，而且主要是為地方自治體議員提供培訓和咨詢，因此，可以說是瑞典職業“政治家”的搖籃。培訓中心建立于1956年，當時正值瑞典地方政府機構第一次大的改革時期。地方政府體制的變化，需要培訓大量能夠適應時代要求的有知識、有能力的社區領袖和地方干部，以往的函授培訓遠不能滿足各地的需要，于是該校應運而生。它的運作方式是以“基金會”的形式來建構的，會員是瑞典所有的地方政府。當時每年約有一萬名地方議員前來參加培訓，后來發展到行政主管也來參加培訓。在1968年的第二次政府改革中，市鎮政府（Stad）和鄉政府（Kommun）合而為一，培訓學校成為瑞典地方政府協會（SALAIDA）的一部分，當時有17位講師在這里工作。那時，學校的培訓對象除了新當選的議員和行政主管外，還有不同專業的師資，培訓內容設有384門課程，這些課程，既涉及廣泛的民主管理，也包括針對性很強的專業課程，基本上涵蓋了市政府的各項工作。培訓中心還根據不同地區的特點設計課程，送到各省，由各省的師資做具體培訓工作。到1984年，省政府漸漸已經可以自行開展培訓，根據瑞典地方政府協會的決定，地方政府培訓學校暫停招生，把工作的重點轉向編制教材，指導各地政府的培訓機構上來；由此，一所負責全國培訓的學校改為指導性的培訓中心，體制上成為一家贏利性的公司，引入市場機制，以自己設計的課程為“產品”開展“營銷”。培訓中心通過與地方政府、各黨派和議會的廣泛聯系，通過每年的熱點問題調查，及時掌握培訓需求，組織人員設計課程，研發教材，然后再“出售”給地方政府。目前，該中心的研發成果，在地方政府培訓市場上很有“賣點”，占有相當位置，很受信賴。與此同時，該中心還保留了一部分住宿性的短期培訓，對需要進修的人員，提供收費式培訓。

二、德國地方干部的教育、培訓情況

在德國，我們重點考察了艾伯特基金會（Friedrich Edert）和萊茵地區行政管理學院（Rheinischen Studieninstituts für kommunale Verwaltung in K?ln）。

（一）艾伯特基金的教育培訓工作

艾伯特基金會是根據德國首位民選國家總統弗里德里希·艾伯特提議創建的政治性基金會，為公益性的私立文化機構。基金會主要的職能，一是通過從事政治教育培訓，幫助德國公民對政治以及社會變動做出反應，更加積極、更加有判斷力地參與到政治活動中去；二是通過基金會的研討會，特別課題大會和提出的可能解決的方案，使感興趣的市民和公共行政管理人員得以了解更多的相關信息，提高參與政治的興趣和從事政治管理工作的能力。

基金會提供的教育培訓課程必須是面向全體公眾的，但到基金會接受培訓的，主要是社會民主黨在鄉鎮議會中的議員。每年北威洲大約有600名鄉鎮議員前來參加基金會的培訓。教育培訓的課程分為四個層次：第一個層次為鄉鎮財政預算、鄉鎮管理等基礎知識方面的課程；第二個層次是專為議員們提供的相應課程和講座；第三個層次是立足于培養學員面向社會創造性地開展工作的能力，諸如主持演講等方面的內容；第四個層次是運用現代通訊技術，在互聯網平臺上為學員提供有關論著、專業術語解釋等信息，解答學員疑難問題。

基金會集中培訓時，主要采用專業人員專題會議、個案、扮演角色等幾種方式。專業人員專題會議形式，主要是為學員提供必備的知識，提高學員面對公眾作出決策、應對沖突各方的能力。如城市規劃、民主變革、社會福利、財政、處理社會事務、演講活動、面對新聞媒體或鼓動市民參與等方面的專業知識和能力。案例教育培訓的方式，是把具體案例交給學員，讓學員分成若干個小組，各小組自行討論思考，尋找解決個案問題的方法和途徑。分角色教育培訓的方式，是問題提出，讓學員根據問題內容分別扮演其中的不同角色，各人從自已角色的角度出發，思考和尋找解決問題的思路、方法和有效途徑。案例法和分角色法，強調學員的主動參與，注重與實際相結合，注重激發學員獨立分析、思考解決問題的能動性。整個過程全部要求可視化，即要求每個小組和角色用口頭或書面的方式，將思考過程、解決問題的結果依次展示給大家，讓全體學員共享案例分析結果。解決問題過程可視化的一個有效方法是充分運用“道具”，在討論過程中將討論的進度、解決問題的步驟一步一步展示出來，直到大家達成共識。培訓本身就是一個保障人人都有參與機會的民主過程。

每次講座（或每期培訓）結束后，基金會都會以問卷的方式由學員對培訓內容、培訓環境、任課師資等進行評估，以了解培訓效果，掌握學員需求。

（二）萊茵地區行政管理學院培訓工作

萊茵地區行政管理學院，是一所受北威州內政部委托并指定為專門負責萊茵地區鄉鎮管理人員培訓工作的職業培訓機構。學院有專職教師10人，臨時聘用教師近百人，管理人員10人。學院采取董事會的運作機制，由股東大會出資運作，具有頒發培訓證明的資格。

在德國，從事任何職業之前都必須接受相應的培訓并取得相關證明，準備或已經在地方政府機構從事公務的人，都要接受培訓或繼續教育。德國公共行政管理人員的培訓，按供職的行政層級大致可分為三個層次：第一個層次是聯邦政府的公務員，培訓工作由高等專科正規大學和機構承擔，培訓地點在波恩和柏林；第二個層次為各州的公務員，培訓工作由聯邦各州自己相應的培訓機構承擔；第三個層次是鄉鎮一級的公務員，這一層次的培訓工作，由各州的內務部按區域分別設立培訓機構。萊茵地區行政管理學院就是北威州在萊茵地區授權設立的一個負責非縣市和鄉鎮公務員培訓的專門機構，它也承擔少量州政府公務員的培訓工作，培訓地點設在科隆和波恩。

公務員的上崗培訓，主要針對有意進入地方政府管理機構的高中和職高畢業生，培訓形式有全日制和業余培訓幾種，時間一般為2至3年。公務員的“再培訓”指對已經在地方行政管理就業的人員進行知識更新和業務能力的提高，主要形式有講座和專題研討會等，每期一般2至3天，每周到學校上課一次。

培訓課程設置，由學院的專職教師研究確定，主要有法律、經濟管理、社會福利、與公眾溝通等幾個方面，尤以法律，經濟管理為突出。培訓教材由學院根據聯邦和北威州的法律規定進行選購。

學院本部的教師和外聘教師都是某一領域的專家或專業人員，主要有法律專家、經濟學專家和行政管理部門的在職人員。

教學過程，采用授課與實踐相結合的“雙軌制”方式，特別注重實踐性，力求通過培訓，學員從事公共行政管理工作做準備，并能較好地勝任工作；在職教育培訓，目的是使公務員在該工作領域得到更好的發展。在實際教學過程中，經常采用“扮演角色”的方式，由教師和學員分別扮演公共行政管理人員和市民，進行互相溝通、宣傳鼓動和解決問題的等方面的模擬演練。在職培訓，主要是請高層次的政府工作人員和專家舉辦講座，或組織專題研討，有針對性地為學員提供輔導。

崗前培訓和在職培訓的人員，在培訓中需要參加學院組織的各種考試，全部考試達15至20次之多，結業考試通常為4門，根據考試內容，每科考試時間1到4小時不等，考試以筆試為主，也有部分口試，公眾溝通、宣傳工作方面的考試經常會采用扮演角色的方式，由教師扮演市民或公眾，學員扮演公共行政管理人員，模擬個案，讓學生處理各種可能發生的實際問題。學員考試成績必須合格，才能取得相關培訓證明。

為使雇主、學員節約培訓成本，學院準備今年開通網上遠程教育。

艾伯特基金會和萊茵地區行政管理學院均屬于職業培訓機構，都是以公共行政管理人員為主要培訓對象，課程以相關的法律、財經、公眾溝通為主，注重授課與實踐相結合，突出實踐性、可視性，強調學員的參與，通過培訓，力求使學員在參與民主政治、從事公共行政管理方面得到更多更新的信息，提高他們的實際工作能力。

三、瑞典、德國基層教育培訓情況給我們的啟示

瑞典和德國基層工作人員的培訓，在機構設置、經費投入、教學內容、授課方法及運作方式等方面，都我們的情況有所不同，但他們的很多做法值得我們借鑒。結合我們的實際，建議在農村基層的培訓中，特別是歐盟項目的后續培訓工作中，在三個方面需要加強：

第一，對農村基層干部的培訓工作要做全面的規劃。目前，我們的情況是，沒有將整個的資源充分利用起來，而是各自分散。從長遠來看，必須對農村基層政權的教育培訓資源進行整合，對培訓工作做全面規劃，利用現在的歐盟村務管理培訓積累的經驗，對全國不同功能的培訓基地重行規劃布局，建立穩固的培訓網絡。要統籌考慮，分區域設立若干培訓中心，每個中心除了體現各自的特色和功能外，還要注意資源共享，優勢互補，從而建起有中國特色的農村基層培訓體系。

第二，以中歐合作項目為契機加強培訓工作的國際合作。中歐合作項目，是農村基層政權建設的一個突破，取得了成果，但隨著合作項目接近尾聲，要考慮尋求新的合作，繼續推動這項培訓向深度發展；同時，應進一步開展與聯合國、地區性國際組織的合作，引進一些與國際接軌的新思路、新技術、新設備，更新我們的培訓觀念、培訓機制。要注重師資方面的交流，開展互派人員進行雙向培訓，提高我們的師資水平。要聯合開發農村基層培訓的遠程培訓模式，同時推動培訓工作的市場化改革，全面深化農村基層培訓的國際合作。

第三，培育中介機構創新農村基層培訓模式。在瑞典和德國的培訓中，各種協會發揮著重要的作用。我們在體制上和他們有差別，但利用現有資源，不斷探索、嘗試組織農村基層培訓協會等中介機構，引入市場機制，對促進農村基層的培訓很有必要，尤其是在一些專業性、技術性的領域，可先行一步，積累經驗，逐步推開。

考察團團長：王金華 顧問：段麗元

團員：韓全永 李立新 孟德敏 程憲莉 林松華 唐咸富 王 曄

趙立杰 龔宗俊 姜明法 王曉旭 陳貴元 雷 路 景旭年

黃 瑞

執筆：王曉旭 王曄 林松華