為保證能源安全和石油天然氣的可持續(xù)供應(yīng)，下一步必須在阻礙石油天然氣改革的難點(diǎn)領(lǐng)域有所突破。應(yīng)該在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上加大市場(chǎng)化改革的力度，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，轉(zhuǎn)變政府職能，打破行政壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，加快投融資體制和價(jià)格體制改革，為我國(guó)石油天然氣行業(yè)改革創(chuàng)造一個(gè)良好的內(nèi)外部環(huán)境。

（一）完善政府管理體制

石油天然氣是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，政府無(wú)疑必須在其中發(fā)揮重要作用。要集中分散在各政府部門(mén)的職能，將仍保留在企業(yè)中的行政職能分離出來(lái)，建立綜合的能源政府管理部門(mén)，并根據(jù)行業(yè)發(fā)展的要求建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將政府的政策制定職能與監(jiān)管職能逐步分開(kāi)，按照依法監(jiān)管的原則建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，逐漸淡化行政審批等行政管理職能，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的同時(shí)，增強(qiáng)技術(shù)、安全、環(huán)保等社會(huì)監(jiān)管手段。根據(jù)我國(guó)石油天然氣行業(yè)所處發(fā)展階段、資源狀況和市場(chǎng)特征，政府的職能應(yīng)主要體現(xiàn)在：制定宏觀發(fā)展政策；在建立國(guó)家能源管理體制的基礎(chǔ)上，實(shí)行石油戰(zhàn)略管理；針對(duì)石油天然氣行業(yè)制定有關(guān)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷的政策和法規(guī)，保證市場(chǎng)的公平有序競(jìng)爭(zhēng)，使企業(yè)成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體；根據(jù)上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，采取不同的監(jiān)管機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格管制等，在自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行政府管制；發(fā)揮規(guī)范、協(xié)調(diào)企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的作用；進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)測(cè)和提供信息服務(wù)等。

（二）打破行政壟斷和市場(chǎng)分割，培育有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

石油天然氣行業(yè)應(yīng)深化市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立與健全市場(chǎng)機(jī)制。 主要包括放松市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步放開(kāi)終端銷(xiāo)售市場(chǎng)；打破地域壟斷，積極培養(yǎng)市場(chǎng)主體；從開(kāi)放、完善和規(guī)范市場(chǎng)入手，制定市場(chǎng)規(guī)則，形成合理的、有序的競(jìng)爭(zhēng)格局；鼓勵(lì)其它社會(huì)資金進(jìn)入流通領(lǐng)域，營(yíng)造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境；充分運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，如建立國(guó)內(nèi)石油現(xiàn)貨和期貨交易市場(chǎng)，以達(dá)到發(fā)現(xiàn)價(jià)格、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、跟蹤供求、調(diào)控市場(chǎng)的目的，合理引導(dǎo)石油天然氣的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)。

應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展階段和上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在我國(guó)石油天然氣行業(yè)有序引入競(jìng)爭(zhēng)。具體來(lái)說(shuō)，上游石油天然氣資源開(kāi)采環(huán)節(jié)在實(shí)行許可證制度的基礎(chǔ)上，引入競(jìng)爭(zhēng)，這樣有利于打破資源的區(qū)域性壟斷，促進(jìn)企業(yè)增加勘探投入，增加石油天然氣資源儲(chǔ)量，提高開(kāi)采效率；下游銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，特別是加油站是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，應(yīng)加大放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的步伐，并通過(guò)安全、技術(shù)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等手段維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；從管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)來(lái)看，天然氣管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有一定的自然壟斷性，特別是我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)還處在發(fā)展初期，管網(wǎng)非常薄弱，大部分生產(chǎn)者和用戶之間都是單線聯(lián)系，而且需求規(guī)模有限，還不具備歐美國(guó)家那樣廣泛引入競(jìng)爭(zhēng)的條件，應(yīng)該逐步引入競(jìng)爭(zhēng)，可首先實(shí)行管道運(yùn)輸特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公開(kāi)招標(biāo)制度，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，實(shí)行運(yùn)輸與銷(xiāo)售分離，加強(qiáng)對(duì)管道運(yùn)輸定價(jià)的監(jiān)管。石油管道運(yùn)輸與天然氣管道運(yùn)輸有所不同，石油管道可與其他運(yùn)輸工具平行競(jìng)爭(zhēng)，其壟斷性要比天然氣管道弱，但由于我國(guó)所處發(fā)展階段及石油戰(zhàn)略的重要地位，且管道建設(shè)仍非常不足，國(guó)家仍有必要加強(qiáng)對(duì)管道建設(shè)的投入和監(jiān)管。

（三）劃分自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)

石油天然氣行業(yè)是由開(kāi)發(fā)勘探、管道運(yùn)輸和終端銷(xiāo)售等多個(gè)環(huán)節(jié)組成，各環(huán)節(jié)的性質(zhì)不盡相同。總的來(lái)說(shuō)，除管道運(yùn)輸因其網(wǎng)絡(luò)特征而具有自然壟斷性質(zhì)外，其它各環(huán)節(jié)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)性的。而我國(guó)的現(xiàn)狀是這兩種業(yè)務(wù)混合在一起參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于形成公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序極其不利。一方面，企業(yè)會(huì)憑借優(yōu)勢(shì)地位將壟斷延伸到競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)；另一方面，會(huì)導(dǎo)致“交叉補(bǔ)貼”的長(zhǎng)期存在。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，為在具有自然壟斷業(yè)務(wù)的行業(yè)改革時(shí)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，各國(guó)都在改革之初嚴(yán)格界定石油天然氣行業(yè)的非自然壟斷環(huán)節(jié)和自然壟斷性環(huán)節(jié)，并將這兩種業(yè)務(wù)根據(jù)改革的進(jìn)程逐步分離。如美國(guó)的天然氣行業(yè)改革就是從分離銷(xiāo)售與管道開(kāi)始的。首先，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)要求管道公司把天然氣運(yùn)輸與其他各種服務(wù)（主要是銷(xiāo)售）分離，規(guī)定消費(fèi)者可以從任一生產(chǎn)者處購(gòu)買(mǎi)天然氣，生產(chǎn)者也可以直接向最終用戶和批發(fā)商賣(mài)氣，生產(chǎn)者之間展開(kāi)爭(zhēng)奪用戶的競(jìng)爭(zhēng)。其次，要求管道公司公平地提供管道服務(wù)。盡管天然氣產(chǎn)業(yè)上下游已經(jīng)形成了競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，但是，由于管道運(yùn)輸具有一定的自然壟斷特性，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)要求管道公司對(duì)所有的市場(chǎng)參與者提供非歧視性的管道運(yùn)輸服務(wù)。

應(yīng)借鑒國(guó)外改革的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)行業(yè)特征和發(fā)展階段，逐步將自然壟斷性業(yè)務(wù)從競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)中分離出去，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，建立公平有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序，形成多元化發(fā)展的格局；而在自然壟斷性環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，防止濫用壟斷優(yōu)勢(shì)，確保管道運(yùn)輸?shù)陌踩头€(wěn)定，保證對(duì)第三方提供非歧視性管道接入，保證整個(gè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；在有條件的情況下可引入一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，如可由兩家國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，以最大程度地降低壟斷造成的效益損失。在嚴(yán)格區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該對(duì)不能獲得正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，具有普遍服務(wù)性質(zhì)的環(huán)節(jié)形成合理的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，避免因行業(yè)內(nèi)的交叉補(bǔ)貼而擴(kuò)大壟斷的范圍。

（四）投融資體制改革

我國(guó)石油天然氣還處在發(fā)展階段，需要大量資金投入，而石油天然氣行業(yè)又具有投入周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的投融資體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足石油天然氣改革和發(fā)展的需要。因此，完善投融資體制，建立投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，形成包括外資和民間資本積極參與的多元化發(fā)展格局，對(duì)于我國(guó)能源安全保障和可持續(xù)供應(yīng)具有重要意義。

要改變過(guò)去由政府決定和主導(dǎo)投資的方式，政府在投資領(lǐng)域的角色應(yīng)是制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，公布投資信息，協(xié)調(diào)國(guó)家級(jí)的投資項(xiàng)目；對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生重大項(xiàng)目適當(dāng)進(jìn)行投資，但這些項(xiàng)目的投資決策應(yīng)充分科學(xué)化和民主化，且不一定由國(guó)有企業(yè)獨(dú)資經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，抓緊制定和規(guī)范我國(guó)天然氣企業(yè)境外投資監(jiān)管制度。至于具體的投資活動(dòng)應(yīng)由企業(yè)自主決策，鼓勵(lì)多渠道，包括在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)上籌集資金的方式，加大石油天然氣勘探、開(kāi)發(fā)、管道運(yùn)輸?shù)耐顿Y；鼓勵(lì)各種資本通過(guò)參股、控股、合資、合作等形式參加我國(guó)石油天然氣建設(shè)，逐步推行投資主體多元化；鼓勵(lì)能夠發(fā)揮我國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的石油天然氣企業(yè)對(duì)外投資，支持具有競(jìng)爭(zhēng)力的天然氣企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，并在信貸、保險(xiǎn)等方面予以幫助。

（五）價(jià)格體制改革

價(jià)格的市場(chǎng)化改革往往是各行業(yè)改革的攻堅(jiān)環(huán)節(jié)，它要求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面初步形成，有相應(yīng)的體制環(huán)境和配套條件，如在自然壟斷領(lǐng)域就要求有發(fā)達(dá)的管網(wǎng)作保證，而這些在我國(guó)現(xiàn)階段基本不具備，因此不能操之過(guò)急，應(yīng)根據(jù)我國(guó)石油天然氣行業(yè)的發(fā)展階段和行業(yè)特點(diǎn)制定相應(yīng)的價(jià)格市場(chǎng)化道路。

1.完善與國(guó)際價(jià)格接軌的辦法，促進(jìn)石油價(jià)格機(jī)制的形成

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)內(nèi)石油價(jià)格改革的最終目標(biāo)是放開(kāi)價(jià)格，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。但在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)尚未建立，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還不充分的條件下，完全放開(kāi)價(jià)格不現(xiàn)實(shí)。近期改革的重點(diǎn)應(yīng)是進(jìn)一步完善石油價(jià)格接軌，接軌的原則是：一是有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，價(jià)格的確定要反映市場(chǎng)供求變化；二是適應(yīng)加入WTO后市場(chǎng)逐步開(kāi)放的要求，堅(jiān)持與國(guó)際市場(chǎng)接軌；三是以企業(yè)為主體，國(guó)家適度管理；四是多種機(jī)制減少價(jià)格波動(dòng)。石油價(jià)格的市場(chǎng)化改革可先在成品油環(huán)節(jié)突破，并帶動(dòng)其它環(huán)節(jié)的價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程。

2.以供求關(guān)系為基礎(chǔ)，兼顧能源比價(jià)，形成合理的天然氣價(jià)格機(jī)制

天然氣定價(jià)機(jī)制改革應(yīng)按照發(fā)展階段和行業(yè)特點(diǎn)，循序推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，保障投資者的合理回報(bào)。改革初期，政府應(yīng)確定管輸價(jià)格，可以采取社會(huì)平均回報(bào)率或略高的投資回報(bào)率，以吸引多種資金進(jìn)入，擴(kuò)大管網(wǎng)規(guī)模；逐步放松對(duì)天然氣行業(yè)其它環(huán)節(jié)的價(jià)格的管制，鼓勵(lì)供求雙方制定包括“照付不議”條款在內(nèi)的長(zhǎng)期供氣合同；還應(yīng)與可替代能源(如燃料油、柴油、LNG等)價(jià)格和物價(jià)指數(shù)掛鉤，以鼓勵(lì)天然氣消費(fèi)。改革后期，應(yīng)逐漸在上游引入競(jìng)爭(zhēng)，允許第三方進(jìn)入天然氣管輸網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，在條件成熟時(shí)政府不再監(jiān)管天然氣井口價(jià)，但對(duì)管輸價(jià)格仍然嚴(yán)格監(jiān)管。

（六）現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)

石油天然氣行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革與重組應(yīng)以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，建立合理的公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一和所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底分離，完善經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，建立有效的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，特別是在投融資領(lǐng)域，實(shí)行法人負(fù)責(zé)制，研究出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，支持并推動(dòng)企業(yè)減員增效，處理不良資產(chǎn)。

由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)在石油天然氣行業(yè)中占主導(dǎo)地位，為推動(dòng)改革的順利進(jìn)行，必須探索國(guó)有資本的多種實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。其中，股份制是優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的有效方式之一。國(guó)有資本通過(guò)股份制可以吸引和組織更多的社會(huì)資本，從而放大國(guó)有資本的功能，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，并促進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化的形成和市場(chǎng)化改革進(jìn)程。

二、政策建議

（一）健全法律法規(guī)體系

應(yīng)從法律保障我國(guó)能源安全角度出發(fā)，制定國(guó)家層面涵蓋整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的《能源法》；抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼條例》、《保障措施條例》等維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的法律法規(guī)；加快制定《石油法》和《天然氣法》；為促進(jìn)節(jié)能，應(yīng)根據(jù)需要完善《節(jié)能法》，并加快制定《節(jié)能法》配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)和規(guī)范全社會(huì)用能行為，其重點(diǎn)是制定《節(jié)約石油管理辦法》、《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》等。為保證法律法規(guī)的落實(shí)，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法，完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，健全執(zhí)法體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，依法實(shí)施管理。

（二）制定綜合發(fā)展戰(zhàn)略

石油天然氣不僅與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)的發(fā)展休戚