我國(guó)教育財(cái)政存在一些長(zhǎng)期未得到解決的問(wèn)題，本文試圖從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)此做些解釋。 一、政府教育投入不足的解釋 政府教育投入充足不是指財(cái)政撥款提供的教育服務(wù)能完全滿足居民的教育需求。這種充足到目前為止沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的政府能做到。政府教育投入是否充足可以從兩個(gè)方面去判斷：一是財(cái)政撥款能否基本保證與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相稱的或政府自己制定的教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如普及九年義務(wù)教育；二是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的國(guó)家或地區(qū)比較，財(cái)政支出的教育經(jīng)費(fèi)是否偏低。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法律規(guī)定應(yīng)該免費(fèi)的義務(wù)教育必須依靠收取學(xué)費(fèi)（雜費(fèi)）來(lái)維持，還有大量?jī)和驗(yàn)榻徊黄饘W(xué)費(fèi)和書(shū)本費(fèi)而失學(xué)。2003年我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比重為3.28%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1993年中共中央、國(guó)務(wù)院在《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出的2000年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到GNP4%的目標(biāo)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于與我國(guó)具有可比性的印度2001年4.1%的水平。顯然，我國(guó)政府的教育投入是不足的。 為什么我國(guó)政府教育投入長(zhǎng)期不足？我國(guó)的公共財(cái)政決策機(jī)制不完善是根本原因。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配是政府主導(dǎo)的。雖然近年來(lái)人大代表開(kāi)始關(guān)注財(cái)政資金的分配，但由于財(cái)政部門(mén)提交給人大代表的預(yù)算草案非常簡(jiǎn)略[1]，受信息、時(shí)間和其他因素的限制，人大不可能對(duì)預(yù)算草案做實(shí)質(zhì)性的改變。財(cái)政預(yù)算的編制和調(diào)整事實(shí)上是由政府決定的。政府作為統(tǒng)治者，所做的一切都是使自己的效用最大化，由政府的效用函數(shù)所決定。在我國(guó)政府的效用函數(shù)中，財(cái)政支出是成本，政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、官員們的經(jīng)濟(jì)租金、居民的滿意度等為收益。政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是各級(jí)政府的優(yōu)先事項(xiàng)，也是官員升遷的主要考核內(nèi)容，關(guān)乎主政官員的仕途。另外，用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的支出能產(chǎn)生大量的經(jīng)濟(jì)租金，為官員們提供了很多尋租機(jī)會(huì)。教育支出雖然對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有長(zhǎng)期的促進(jìn)作用，會(huì)增加居民的滿意度，但短期內(nèi)對(duì)于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有顯著作用，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租金也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的支出。特別是，居民的滿意度對(duì)地方政府官員的升遷沒(méi)有很大影響，在地方政府的效用函數(shù)中作用很小。我國(guó)的教育財(cái)政責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)，在政府主導(dǎo)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配制度下，在地方主政官員為幾年一任且主要由上級(jí)決定升遷的政治結(jié)構(gòu)中，對(duì)地方政府而言，同等數(shù)量的財(cái)政支出，教育支出產(chǎn)生的效用大大低于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面的支出。盡管增加教育投入能增進(jìn)社會(huì)福利，但如林毅夫[2]所指出的，沒(méi)有人可以保證追求自身效用最大化的政府會(huì)有激勵(lì)去履行那些增進(jìn)制度安排供給的政策，以達(dá)到使作為整體的社會(huì)財(cái)富的最大化。因此，居民無(wú)法對(duì)財(cái)政資金分配施加影響，政府效用函數(shù)偏離社會(huì)福利函數(shù)，是政府教育支出不足的制度根源。正如世界銀行的研究報(bào)告所指出的，雖然有些例外，缺乏有效的居民聲音一般會(huì)導(dǎo)致分配到教育部門(mén)的資源不足，而且貧窮居民更難享用到這不足的教育資源[3]。

二、教育財(cái)政嚴(yán)重失衡的解釋 教育財(cái)政嚴(yán)重失衡也是我國(guó)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間、學(xué)生之間的教育財(cái)政資源差距之大世界少見(jiàn)。 地區(qū)差距的直接原因是地方為主、分級(jí)負(fù)責(zé)的教育財(cái)政體制。基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期由縣及以下政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平巨大差距引起的地方財(cái)政能力和農(nóng)民收入差距，在缺乏比較有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，必然導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)的巨大差異。 城鄉(xiāng)差距屬于地區(qū)差距，其直接原因一方面與地方負(fù)責(zé)的教育財(cái)政體制相關(guān)，因?yàn)檗r(nóng)村教育的責(zé)任主要由縣、鄉(xiāng)負(fù)責(zé)，城市教育的責(zé)任主要由市、區(qū)負(fù)責(zé)，農(nóng)村地區(qū)的縣、鄉(xiāng)與城市的市、區(qū)之間財(cái)力的巨大差異必然導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)的差異。另一方面，我國(guó)政府在公共產(chǎn)品供給上對(duì)農(nóng)村的歧視性政策，如不承擔(dān)農(nóng)村學(xué)校建設(shè)的責(zé)任，也是造成教育資源城鄉(xiāng)差距的重要原因。 學(xué)校之間的差距包括不同地區(qū)學(xué)校之間的差距，也包括同一區(qū)域?qū)W校之間的差異。前者是上述地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異的表現(xiàn)。同一區(qū)域?qū)W校之間的差異在城市表現(xiàn)突出，即同一個(gè)城市、甚至同一個(gè)城區(qū)，辦學(xué)條件差異巨大的薄弱學(xué)校、一般學(xué)校、重點(diǎn)和示范學(xué)校并存。學(xué)校之間存在巨大差距的直接原因是政府長(zhǎng)期實(shí)行的非均衡發(fā)展政策。從上世紀(jì)50年代開(kāi)始的重點(diǎn)學(xué)校制度到目前的示范學(xué)校和一流大學(xué)建設(shè)，實(shí)際都是政府主動(dòng)選擇的。重點(diǎn)學(xué)校制度在早期對(duì)提升我國(guó)的教育水平、特別是教育質(zhì)量起了積極作用，但在教育發(fā)展有了相當(dāng)基礎(chǔ)的今天，它所產(chǎn)生的教育不公平、特別是教育腐敗的負(fù)面效果已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其積極作用。重點(diǎn)學(xué)校制度之所以今天還能延續(xù)，是因?yàn)樗芙o重點(diǎn)學(xué)校和政府官員帶來(lái)很大利益，很大程度上是學(xué)校和政府官員尋租、設(shè)租的結(jié)果。 學(xué)生之間的差距既產(chǎn)生于上述幾個(gè)方面，也產(chǎn)生于居民家庭財(cái)富和收入之間的巨大差異。我國(guó)居民財(cái)富和收入差距之大位居世界前列。富裕家庭子女可以上條件非常好的私立學(xué)校，可以通過(guò)支付大額擇校費(fèi)上公立重點(diǎn)學(xué)校或示范學(xué)校，甚至可以出國(guó)留學(xué)。同時(shí)，大量少年兒童由于支付不起學(xué)費(fèi)、書(shū)本費(fèi)和其他學(xué)校收費(fèi)，又得不到必要的經(jīng)濟(jì)資助而失學(xué)。我國(guó)的義務(wù)教育法、教育法等法律明確規(guī)定政府要資助貧困學(xué)生就學(xué)，但立法后近20年還沒(méi)有建立起有效的貧困學(xué)生資助制度。直接原因是各級(jí)政府互相推諉，無(wú)人承擔(dān)責(zé)任[4]。 我國(guó)教育財(cái)政的巨大差異長(zhǎng)期存在的根本原因還是公共選擇機(jī)制不完善。如果居民的意見(jiàn)能對(duì)政府的形成和官員的任用有決定性的影響，落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、弱勢(shì)人群的眾多人口所產(chǎn)生的力量，將會(huì)改變我國(guó)的教育財(cái)政體制、改變對(duì)農(nóng)村居民的歧視性政策、改變重點(diǎn)學(xué)校制度、改變對(duì)資助貧困學(xué)生的推諉狀況，最重要的是將會(huì)大大改變政府的效用函數(shù)，教育資源的分配將是另外一種狀況。 三、學(xué)校亂收費(fèi)久禁不止的解釋 雖然有人有不同觀點(diǎn)，但筆者認(rèn)為學(xué)校亂收費(fèi)是事實(shí)。學(xué)校亂收費(fèi)的事實(shí)可以從近幾年居民價(jià)格投訴中教育收費(fèi)年年位居前列可以得到佐證。目前幾乎沒(méi)有人能確切知道學(xué)校有多少收費(fèi)項(xiàng)目，以及什么項(xiàng)目是合理收費(fèi)什么項(xiàng)目是不合理收費(fèi)，這從另一方面說(shuō)明學(xué)校亂收費(fèi)是事實(shí)。 學(xué)校亂收費(fèi)問(wèn)題在上世紀(jì)90年代初開(kāi)始突出。筆者見(jiàn)到的中央政府關(guān)于制止亂收費(fèi)的文件是1991年原國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止中小學(xué)亂收費(fèi)的規(guī)定》。此后各級(jí)政府幾乎年年發(fā)文制止學(xué)校亂收費(fèi)，但13年過(guò)去了，學(xué)校亂收費(fèi)問(wèn)題不但沒(méi)有解決，反而越來(lái)越嚴(yán)重。 對(duì)于學(xué)校亂收費(fèi)有很多解釋，如政府撥款不足、政府和其他有權(quán)部門(mén)的攤派、合理收費(fèi)的界限不清、學(xué)校違反國(guó)家法規(guī)政策等等。政府撥款不足是學(xué)校亂收費(fèi)的重要原因，對(duì)政府撥款不足我們已經(jīng)做了解釋。那么政府和其他有權(quán)部門(mén)的攤派、合理收費(fèi)界限不清、以及學(xué)校違反國(guó)家法規(guī)政策等現(xiàn)象為什么能長(zhǎng)期存在？筆者認(rèn)為一個(gè)非常重要的原因是我國(guó)學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)存在缺陷。 學(xué)校治理結(jié)構(gòu)是有法律或?qū)嶋H效力的學(xué)校利益相關(guān)人的權(quán)利與利益的分配和保障結(jié)構(gòu)。學(xué)校的直接利益相關(guān)人主要有學(xué)生及家長(zhǎng)、學(xué)校所在社區(qū)居民、教職工、校長(zhǎng)、政府（理論上代表社會(huì)）或其他出資人、校友等，其中學(xué)生與家長(zhǎng)、教職工、政府是學(xué)校最核心的利益相關(guān)者。我國(guó)目前還沒(méi)有學(xué)校法，只是在義務(wù)教育法、教育法、高等教育法、教師法等法律中有一些條款涉及到各利益相關(guān)人的權(quán)利和利益問(wèn)題，沒(méi)有系統(tǒng)的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行的公立學(xué)校本質(zhì)上是政府建立的一個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，雖然法律規(guī)定有些學(xué)校可以取得法人資格，但其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，如學(xué)校債務(wù)最終是由政府承擔(dān)的。在我國(guó)現(xiàn)行的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中，校長(zhǎng)（或書(shū)記，下同）是學(xué)校的最高決策者。校長(zhǎng)由政府任免，校長(zhǎng)代表政府管理學(xué)校，政府與校長(zhǎng)構(gòu)成典型的委托代理關(guān)系。這種委托代理關(guān)系加上學(xué)校依賴政府的財(cái)政資金，較好的維護(hù)了政府在學(xué)校的利益。校長(zhǎng)在學(xué)校的運(yùn)行中主要依靠教職工，在目前的薪酬制度下校長(zhǎng)本人的收入與教職工收入直接相關(guān)，在校長(zhǎng)的任免過(guò)程中，政府有時(shí)會(huì)征詢教職工的意見(jiàn)，因此教職工在一定程度上制約了校長(zhǎng)的權(quán)力，校長(zhǎng)的利益與教職工密切相關(guān)。校長(zhǎng)為了自身的利益，必然會(huì)自覺(jué)維護(hù)教職工的利益。當(dāng)然，在政府的利益與教職工的利益發(fā)生沖突時(shí)，校長(zhǎng)會(huì)根據(jù)自身利益的最大化進(jìn)行權(quán)衡取舍。與政府和教職工不同，學(xué)生及家長(zhǎng)的利益在學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)中沒(méi)有保護(hù)機(jī)制。 學(xué)生及家長(zhǎng)與公立學(xué)校的關(guān)系從本原意義上是納稅人與政府的關(guān)系，在法律和現(xiàn)實(shí)中是公共服務(wù)消費(fèi)者與公共服務(wù)生產(chǎn)者之間的關(guān)系。在中小學(xué)階段，作為公共服務(wù)消費(fèi)者的學(xué)生及家長(zhǎng)，在接受公立學(xué)校的教育服務(wù)時(shí)，只能到政府指定的學(xué)校去，沒(méi)有選擇余地，公立學(xué)校事實(shí)上是特定行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)公共教育服務(wù)的壟斷者。雖然學(xué)生及家長(zhǎng)可以選擇到民辦學(xué)校或區(qū)域外的公立學(xué)校就學(xué)，但要付出很大的代價(jià)。在公立學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)中，學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)校長(zhǎng)的任免、教職工的聘用和薪酬沒(méi)有影響，在學(xué)校的決策中沒(méi)有發(fā)言權(quán)。面對(duì)居于壟斷地位且無(wú)法對(duì)其施加影響的學(xué)校，學(xué)生及家長(zhǎng)的利益自然難以得到保障。 具體到學(xué)校收亂費(fèi)久禁不止，最重要的原因有兩個(gè)，一是舉辦學(xué)校的政府實(shí)際不想禁止，二是決定學(xué)校收費(fèi)的治理結(jié)構(gòu)不當(dāng)。教育法規(guī)定，學(xué)校要“遵照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用并公開(kāi)收費(fèi)項(xiàng)目”。學(xué)校亂收費(fèi)，包括兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是學(xué)校收取了國(guó)家（政府）沒(méi)有規(guī)定且學(xué)生及家長(zhǎng)不愿意交納的費(fèi)用，二是超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。其中第一方面的問(wèn)題更為普遍和嚴(yán)重。 舉辦學(xué)校的政府實(shí)際上不想禁止亂收費(fèi)，是因?yàn)樵摷?jí)政府沒(méi)有為學(xué)校提供必要的資金，如果真要禁止亂收費(fèi)，一些學(xué)校就無(wú)法維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，這是政府不愿意看到的。因此學(xué)校亂收費(fèi)在很大程度上是政府默認(rèn)的。西安音樂(lè)學(xué)院向2004年錄取的每一新生收取3萬(wàn)元的“捐款”，就是典型事例。西安音樂(lè)學(xué)院院長(zhǎng)為收費(fèi)辯解道：“現(xiàn)在一直要求學(xué)校擴(kuò)招，但經(jīng)費(fèi)一點(diǎn)也不增加，你說(shuō)這個(gè)學(xué)校應(yīng)該怎么辦？”，“除了教職員工的工資外，每年陜西省給西安音樂(lè)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)是300萬(wàn)元。”該院的一位副院長(zhǎng)指出，政府300萬(wàn)元的撥款只夠半年的水電費(fèi)。不算基建投入， 學(xué)院每年最少需要8000萬(wàn)元才能過(guò)日子[5]。中小學(xué)這種情況更為普遍。雖然中央政府年年發(fā)出制止學(xué)校亂收費(fèi)的文件，地方政府也以發(fā)文件的形式執(zhí)行中央政府的文件，但這在很大程度上是應(yīng)付輿論和公眾的一種姿態(tài)，屬于格斯頓所分析的“象征性公共政策”[6]。即使上級(jí)政府采取行動(dòng)查處學(xué)校亂收費(fèi)，也往往由教育行政部門(mén)主導(dǎo)，而教育部門(mén)對(duì)學(xué)校亂收費(fèi)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，查學(xué)校亂收費(fèi)相當(dāng)于查自己，當(dāng)然不愿意查，也不會(huì)有很大效果。 決定學(xué)校收費(fèi)的治理結(jié)構(gòu)不當(dāng)，是指長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)校做出除國(guó)家規(guī)定以外的收費(fèi)決策，或者提高國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，學(xué)生及家長(zhǎng)沒(méi)有知情權(quán)和決策權(quán)。教育法等有關(guān)法律對(duì)學(xué)校收取國(guó)家規(guī)定以外的費(fèi)用如何決策沒(méi)有明確的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中普遍由校長(zhǎng)決策。在學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)其沒(méi)有制約能力的情況下，校長(zhǎng)為了學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)和教職工及個(gè)人的利益，自然傾向多收費(fèi)。如果在學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)中安排學(xué)生及家長(zhǎng)的權(quán)利保障機(jī)制，比如在學(xué)校（不是政府）做出涉及包括向?qū)W生收費(fèi)等與學(xué)生利益相關(guān)的事項(xiàng)的決策時(shí)，必須征得學(xué)生或家長(zhǎng)的同意，結(jié)果將會(huì)大大不同。學(xué)生及家長(zhǎng)評(píng)估收費(fèi)決策時(shí)，會(huì)比較收費(fèi)的成本和利益，做出有利于自己的選擇。如果學(xué)生及家長(zhǎng)覺(jué)得某些項(xiàng)目值得交費(fèi)，將會(huì)同意學(xué)校收費(fèi)。由學(xué)生及家長(zhǎng)同意的收費(fèi)，就不能看成是亂收費(fèi)。這樣，學(xué)校收費(fèi)只有兩類(lèi)，一類(lèi)是國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)，一類(lèi)是學(xué)生及家長(zhǎng)同意的收費(fèi)，亂收費(fèi)就在源頭上得到了制止。因此，治理學(xué)校亂收費(fèi)的治本之策是學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的改革。美國(guó)、加拿大、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)的公立學(xué)校改革中，通過(guò)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，建立家長(zhǎng)有很大決策權(quán)的學(xué)校管理委員會(huì)（School Council）作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，據(jù)此保護(hù)學(xué)生及家長(zhǎng)的利益，已經(jīng)取得了顯著效果[7]。 總之，我國(guó)長(zhǎng)期存在的一些教育財(cái)政問(wèn)題不能僅僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)或管理學(xué)角度去解釋，用公共選擇、政府和學(xué)校治理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)去分析可能會(huì)得到更好的理解和解釋。