摘要：本文以珠江三角洲“城中村”改造模式分析為背景，探討廣州城中村改造的重點(diǎn)、難點(diǎn)、改造模式及思路，以廣州白云區(qū)棠涌村改造規(guī)劃為例著重分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略和政策，展望“城中村”改造為廣州城市發(fā)展帶來的是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：城中村； 改造； 廣州； 發(fā)展策略； 政策研究

Abstract: Based on the background analyze of In-city village renovation in Zhujiang Delta， and discuss the emphases， difficulties， mode and route in Guangzhou In-city village renovation. On example of Tangxi-In-city village， analyze the society and economy development， prospect the renovation which it brings forward the assumption and conception.

Key words:in-city village； renovation；Guang-

zhou； developmental strategy;politic investigate

中圖分類號(hào)：TU984.17

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-0422（2008）09-0114-04

1概念理解

“城中村”已經(jīng)演化為“為城市流動(dòng)人口提供廉租房的低收入社區(qū)”，是有序的、自組織的“類單位制”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)，城中村不同于“貧民窟”。

2改造遇到的問題與難點(diǎn)

2.1 形成原因

① “城中村”保留了以家庭為單位、以宅基地為基礎(chǔ)的居住用地，失去了耕地的村民利用耕地補(bǔ)償金建造的高密度的、用于出租的“牽手樓”，適應(yīng)了大量流動(dòng)人口進(jìn)城后對(duì)低租金住房的需求，同時(shí)亦增加了村民的經(jīng)濟(jì)收入。政府“繞開村落”的空間拓展思路，使這里被城市建成區(qū)所包圍，呈“鑲嵌狀”散布在城市新建職能分區(qū)內(nèi)(甚至在城市CBD周邊地區(qū))的“城中村”恰恰提供了低收入住房，并使流動(dòng)人口的居住地和工作地相重合。譬如天河區(qū)新CBD核心地帶“崗頂—天河城—中信廣場(chǎng)”周邊的石牌、林和、冼村等4個(gè)“城中村”聚居了10余萬流動(dòng)人口。

② “城中村”是“有根的”，具有“空間固著性”。它是一個(gè)以血緣、親緣、宗緣、地緣、民間信仰、鄉(xiāng)規(guī)民約等深層社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架的村落鄉(xiāng)土社會(huì)生活共同體，具有血脈傳承和對(duì)村落舊址的歷史歸屬感。

③ “城中村”已形成了適應(yīng)市場(chǎng)需求的、有效運(yùn)作的“類單位制”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。以村委會(huì)為管理層的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行“類國(guó)有企業(yè)的單位制式”的塊狀管理，全面負(fù)責(zé)社區(qū)生活，其管理是有序的。從廣州市“城中村”運(yùn)作來看，政府并未從資金上對(duì)“城中村”的公共服務(wù)做出補(bǔ)貼。

④ “城中村”這種居住模式將是長(zhǎng)期的。目前我國(guó)大城市流動(dòng)人口聚居模式有三種：一是以地緣、業(yè)緣為紐帶的聚居。二是外來人口以集體戶的形式，在企業(yè)集體居住，形成當(dāng)?shù)厝丝谂c外來人口分開居住的“二元社區(qū)”，多分布于勞動(dòng)密集型企業(yè)集中地；三是快速城市化地區(qū)的“城中村”，珠江三角洲大中城市最為明顯。實(shí)質(zhì)上中國(guó)進(jìn)城的“農(nóng)民流動(dòng)人口”處于“無限供給狀態(tài)”。

2.2政府改造遇到問題

① 要在“城中村”土地補(bǔ)償和村民安置方面支付巨額經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。②在信息溝通方面，存在著“信息不對(duì)稱”，政府、村委會(huì)、村民二者的切實(shí)交流成為關(guān)鍵。③在產(chǎn)權(quán)方面，“城中村”房屋產(chǎn)權(quán)既清晰，又不清晰，原則的清晰和數(shù)據(jù)的模糊并存，需要摸清家底。④在資金來源方面，應(yīng)放棄“補(bǔ)償”這種運(yùn)作模式。⑤從利益入手：改造城中村給什么人帶來利益？什么人會(huì)有損失？哪一部分人的利益重要？⑥“城中村”成為“問題村”，即在土地利用、建設(shè)景觀、規(guī)劃管理、社區(qū)文化等方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)差異及矛盾，影響城市的建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展秩序。物質(zhì)空間雜亂無序、成為城市社會(huì)的藏污納垢之地、地下非法經(jīng)濟(jì)屢禁不止、出租屋和流動(dòng)人口難于管理，使其成為“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)塌陷帶”。

3廣州市“城中村”改造模式的再思考

3.1 改造思路分析

“城中村”的演變和形成歷史各不相同，非常復(fù)雜和多樣化，各地也出現(xiàn)了不同的改造思路和模式與之相適應(yīng)。歸納來看，主要有：

①通過“拆遷—補(bǔ)償—重新安置”的途徑，從分散、混雜、設(shè)施不足、居住環(huán)境差的傳統(tǒng)農(nóng)村聚落，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、設(shè)施完善、環(huán)境宜人的現(xiàn)代化人居環(huán)境；（張建明(1998)、敬東(1999)等專家提出）

②自上而下的“撤村改制”模式，即用城市管理體制取代農(nóng)村管理體制，期望通過“城中村”集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)型股份合作制調(diào)和“城中村”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃管理體制，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。（房慶方(1999)和鄭靜(2002) 等專家提出）

這些改造的觀點(diǎn)和模式被城市政府廣泛地接受，開展了如“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”、“村改居”等實(shí)踐工作，取得了一定效果，但從各大城市的城中村改造進(jìn)程來看，大多數(shù)的城中村改造停留在策劃、規(guī)劃等初級(jí)階段，即使是“試點(diǎn)”的工作推進(jìn)也十分艱難。

3.2 珠三角“城中村”改造實(shí)踐分析

①?gòu)V州市：改造策略：按照“先行試點(diǎn)、積極穩(wěn)妥”的原則。

第一步是轉(zhuǎn)制。選擇位于中心城區(qū)的7個(gè)自然村作為改造試點(diǎn)，采取“一村一策”的辦法，取得經(jīng)驗(yàn)后，逐步在全市范圍內(nèi)開展。分兩步走：第一步：把城市建成區(qū)內(nèi)的城中村農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，把村委會(huì)轉(zhuǎn)成居委會(huì)，同時(shí)把原來屬于農(nóng)民所有的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，把原來由村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為由集體法人股東和個(gè)人股東共同持股的股份公司，把城中村納入城市一體化管理，并逐步把市政、環(huán)衛(wèi)、供電、供水、供氣以及治安等納入城市管理范疇，施行統(tǒng)一管理。第二步是有步驟地推進(jìn)城中村物質(zhì)環(huán)境的改造。結(jié)合各村的實(shí)際情況和周邊城市建設(shè)編制舊村改造規(guī)劃，改造主要形式是新的農(nóng)民公寓建設(shè)和舊村改造相互結(jié)合。以村集體為主導(dǎo)，“三個(gè)一點(diǎn)”落實(shí)資金。以村集體和村民個(gè)人出資為主，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政視情況，對(duì)編制規(guī)劃設(shè)計(jì)方案及建設(shè)事業(yè)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施給予適當(dāng)支持。市政府在資金問題上不允許房地產(chǎn)開發(fā)商插手。

②珠海：市場(chǎng)運(yùn)作為主導(dǎo)政府給政策的策略，珠海市在城中村改造中政府沒有直接投入一分錢，而是巧用市場(chǎng)之手，通過定原則、定規(guī)劃、給政策，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制吸引房地產(chǎn)商投資舊村改造。通過政策借力改造城中村，是珠海開展城中村改造的重要舉措和成功經(jīng)驗(yàn)。這種探索和實(shí)踐也為進(jìn)一步推動(dòng)公共設(shè)施與服務(wù)市場(chǎng)化改革提供了借鑒，是經(jīng)營(yíng)城市的一種有益探索。

③深圳：深圳市從1997年開始嘗試改造城中村，按每鎮(zhèn)一村的辦法試點(diǎn)，“以政府為主導(dǎo)、規(guī)劃全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)。規(guī)劃中以土地系統(tǒng)控制為核心，以合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村工業(yè)相對(duì)集中發(fā)展，村民住宅聯(lián)建統(tǒng)建為基點(diǎn)，逐步摸索出一條“經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”的農(nóng)村城市化之路。 3.3 “原位改造低收入廉租住房社區(qū)”的改造思路

廣州市“城中村”改造所堅(jiān)持的“兩個(gè)原則”和“四項(xiàng)轉(zhuǎn)制”是正確的，不要異地新建農(nóng)民公寓，應(yīng)實(shí)行“原位改造”，尤其對(duì)位于中心城區(qū)的“城中村”，應(yīng)通過改變其物質(zhì)空間模式，最終構(gòu)建保證“城中村”村民及集體物業(yè)收益來源的空間系統(tǒng)，其關(guān)鍵是繼續(xù)讓其發(fā)揮為低收入流動(dòng)人口提供住房的功能。

“城中村”的“原位改造”在保持其出租屋經(jīng)濟(jì)和集體物業(yè)獲利空間的基礎(chǔ)上著手物質(zhì)空間改造，遇到的難題集中在信息溝通、產(chǎn)權(quán)界定和資金來源等方面。在信息溝通方面，存在著“信息不對(duì)稱”，村委會(huì)和村民掌握著詳細(xì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而相關(guān)規(guī)劃及法律規(guī)章制度的絕大部分則掌握在政府手里（如圖2）。這種不對(duì)稱造成政府和村民互不信任，難以磋商。政府、村委會(huì)、村民兩者的切實(shí)交流成為關(guān)鍵。在產(chǎn)權(quán)方面，“城中村”房屋產(chǎn)權(quán)既清晰，又不清晰，原則的清晰和數(shù)據(jù)的模糊并存，需要摸清家底。在資金來源方面，應(yīng)放棄“補(bǔ)償”這種運(yùn)作模式，因?yàn)樵桓脑靸H僅是物質(zhì)空間的調(diào)整，不改變其出租屋和集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)，政府只是擔(dān)當(dāng)管理者的角色，既不謀其區(qū)位，也不謀其利益，因而“補(bǔ)償”是不必要的。

4廣州城中村實(shí)例研究——以棠涌村改造社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略和政策研究為例

4.1社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)策

①分析和評(píng)估村集體物業(yè)的發(fā)展變化情況，提出新背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)今后發(fā)展的動(dòng)力來源和發(fā)展方向問題，并提出村經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和提升村集體公司經(jīng)營(yíng)能力的具體建議；②評(píng)估現(xiàn)有村委及集體公司的職能，以及與市區(qū)兩級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)設(shè)施和保障體系的投資分配情況，以保障村民收益不降低為基點(diǎn)制定合理的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)（包括人均合理占地指標(biāo)、需確權(quán)用地量、貨幣及實(shí)物補(bǔ)償比例、安置面積等）；③對(duì)未來村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，教育、治安、民政、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的公共支出進(jìn)行核算，提出集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)與城市發(fā)展的銜接建議。

4.2配套政策設(shè)計(jì)

①在現(xiàn)狀調(diào)研、村民意向、政策條件和經(jīng)驗(yàn)參考基礎(chǔ)上，研究提出適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的可行的改造模式；②針對(duì)會(huì)涉及到的周轉(zhuǎn)安置用地、白云新城核心區(qū)內(nèi)的集體留用地、原住民生活用地、集體建設(shè)用地、歷史用地以及違法用地等不同類型用地提出具體的調(diào)整和處理措施，包括開發(fā)措施以及相應(yīng)政策（如土地置換）等；③研究城中村原住民在改造后的就業(yè)和社會(huì)保障問題，制定相應(yīng)的就業(yè)扶持辦法以及就如何將原住民納入城市同一的社會(huì)福利保障體系方面的內(nèi)容提出可操作性的方案。

4.3主要社會(huì)問題的解決

①就業(yè)問題：廣州失業(yè)率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)新增加的2%中，“城中村”的“村改居”居民占了很大的比重。其主要原因是：“城中村”居民長(zhǎng)期游離于城市的就業(yè)體系之外、集體經(jīng)濟(jì)分紅和個(gè)人出租屋收入可觀、35 歲以上的居民缺乏文化教育和勞動(dòng)技能、20 多歲的年輕人存在著“眼高手低”的心理障礙等。

解決方法：針對(duì)上述情況，在改制中全面推行勞動(dòng)預(yù)備制度，各區(qū)勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為“城中村”居民開設(shè)了專門培訓(xùn)。政府還充分利用市、區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)4 級(jí)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民提供推薦就業(yè)服務(wù)?！俺侵写濉本用窨梢院统鞘芯用褚粯?，享受政府的“一三一”服務(wù)，即“一次就業(yè)培訓(xùn)，三次工作介紹，一次推薦就業(yè)”。改制使“城中村”居民就業(yè)納入社會(huì)再就業(yè)工程，為“城中村”居民改變以前的靠集體分紅和出租房屋的謀生方式提供了機(jī)遇。實(shí)現(xiàn)謀生方式的職業(yè)化，是“城中村”居民從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代意義的城市居民的最重要的標(biāo)志。

②社會(huì)保障問題：由于各村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，大多數(shù)村仍然沿用原來農(nóng)村體制下的保障供應(yīng)制度。目前實(shí)現(xiàn)全體“村改居”居民集體購(gòu)買社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有海珠區(qū)的聯(lián)星村和白云區(qū)的三元里村等少數(shù)村?！俺侵写濉惫苍O(shè)施的發(fā)展也相對(duì)落后，公共設(shè)施配套水平與城市規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)還存在較大差距。村民由于長(zhǎng)期依賴于集體分紅和出租屋收入，在社區(qū)轉(zhuǎn)型期存在著患得患失的心理，不信任政府政策。

解決方法：在過渡時(shí)期，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，以降低村的醫(yī)療保障風(fēng)險(xiǎn)，減輕村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以利于加強(qiáng)醫(yī)療支出監(jiān)管和減少醫(yī)藥資源浪費(fèi)。其醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用來源，參照合作醫(yī)療的做法，實(shí)行集體、個(gè)人各出一點(diǎn)的辦法。

③環(huán)境生態(tài)問題：主要表現(xiàn)在：景觀和居住環(huán)境日益惡化；環(huán)境監(jiān)督和管理工作滯后；河涌整治還任重道遠(yuǎn)；海珠區(qū)萬畝果樹林的保護(hù)措施還需加強(qiáng)；“城中村”采石場(chǎng)整治和復(fù)墾工作還面臨著很多困難；公益林和綠化隔離帶的建設(shè)和維護(hù)不到位。

4.4 轉(zhuǎn)制后的集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展

改制前的集體經(jīng)濟(jì)體制存在著限制資產(chǎn)的流動(dòng)和優(yōu)化組合的問題。“股份合作制”實(shí)行“一人一票”，村民股東一般沒有決策權(quán)，股份可以繼承，但不能轉(zhuǎn)讓、退股和抵債。這種產(chǎn)權(quán)的占有和收益具有集體的“封閉性”它不允許以外部資金的注入來改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和分享收益。這種單位利益的排他性和對(duì)內(nèi)部福利的追求，增強(qiáng)了內(nèi)部的凝聚力，卻限制了資源的流動(dòng)和增加了公共物品管理的成本。

2002 年出臺(tái)的改制政策規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制為股份制企業(yè)(公司)。撤銷“城中村”村委會(huì)的同時(shí)，改變?cè)寮w經(jīng)濟(jì)組織政企不分的狀態(tài)，將其轉(zhuǎn)制成為由集體法人股東或個(gè)人股東持股的股份制企業(yè)(公司)。從整體意義上看，“城中村”企業(yè)作為維系村民的社區(qū)成員身份的紐帶功能不會(huì)改變，但是在局部意義上，經(jīng)股東大會(huì)同意后，可以通過成立風(fēng)險(xiǎn)性的投資公司，按照現(xiàn)代企業(yè)的模式進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)，從而維護(hù)了社區(qū)資產(chǎn)和消除“封閉性”之間的平衡。

4.5改造方式

①物質(zhì)空間改造方式

“新建農(nóng)民公寓” 與“舊村改造”相結(jié)合，改造根據(jù)農(nóng)民公寓建設(shè)進(jìn)展情況安置村民后再逐步實(shí)施。

“新建農(nóng)民公寓”，安置本村搬遷村民，為舊村改造創(chuàng)造條件，此用地為該村原有自留用地。而“舊村改造”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自來水供應(yīng)問題，以及清理村內(nèi)兩旁的違章建筑，各類飄蓬、招牌廣告、整治防盜網(wǎng)，清理“六亂”現(xiàn)象及屋頂陽臺(tái)雜物，外墻整治穿衣帶帽，逐步增加綠化、路燈和消防設(shè)施的設(shè)置，安排市政排污設(shè)施的建設(shè)。

所產(chǎn)生問題：“異地新建農(nóng)民公寓”看似為村民提供了漂亮舒適的住宅，但村民失去了原來村落區(qū)位所具有的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值——出租屋、集體物業(yè)以及觸手可及的謀生機(jī)會(huì)。況且富裕的“城中村”村民已有足夠資金購(gòu)買自己所中意的商品房，新建農(nóng)民公寓對(duì)其并沒有吸引力?！俺侵写濉?，應(yīng)通過改變其物質(zhì)空間模式，最終構(gòu)建保證“城中村”村民及集體物業(yè)收益來源的空間系統(tǒng)，其關(guān)鍵是繼續(xù)讓其發(fā)揮為低收入流動(dòng)人口提供住房的功能。

②對(duì)社會(huì)形態(tài)的改造

改造兩部分人：村民——不僅是身份轉(zhuǎn)變，倉(cāng)促的改造進(jìn)一步邊緣化。低收入人群——廉價(jià)出租屋。

三個(gè)問題：就業(yè)問題（一次就業(yè)培訓(xùn)、三次工作介紹、一次推薦就業(yè)），社會(huì)保障問題（養(yǎng)老保險(xiǎn)醫(yī)療保險(xiǎn)）、環(huán)境生態(tài)問題（公共服務(wù)——環(huán)衛(wèi)、治安、市政維護(hù)）。只有這樣才能打破現(xiàn)有的地緣、血緣結(jié)構(gòu)，最終在文化上、行為方式上、價(jià)值觀念上將村民塑造成為真正的城市居民，實(shí)現(xiàn)社會(huì)形態(tài)和村落經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)形態(tài)的變革。文化推進(jìn)——把“城中村”人的思想和行為融入城市文明。

③中心村規(guī)劃：a. 在規(guī)劃村生活范圍內(nèi)征地建設(shè)村民新村。b. 村民新村的籌資方式基本上按照1∶1∶1 的原則，由銀行貸款、村委會(huì)出資和村民戶集資3 部分組成。c. 拆除舊村的舊房由村委會(huì)按建筑成本價(jià)購(gòu)回。被拆除的舊村用地在修建性詳細(xì)規(guī)劃尚未完成時(shí)，由村委會(huì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地使用。d. 村申請(qǐng)的政策優(yōu)惠有，按村的申請(qǐng)批準(zhǔn)征用建設(shè)村民新村的用地；由區(qū)政府負(fù)責(zé)完善市政基礎(chǔ)設(shè)施接入；免除市政配套費(fèi)和有關(guān)稅費(fèi)。e. 新建村民新村的建筑容積率控制在2.0 以內(nèi)，要求安置村民依據(jù)的異地安置調(diào)節(jié)比為1∶1。建設(shè)村民新村的開發(fā)方式：主要由村委會(huì)組織實(shí)施，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，要求允許村以土地入股，引進(jìn)開發(fā)商資金。

5結(jié)論與展望

廣州城中村改造還在如火如荼地進(jìn)行，離2010年158個(gè)改造完畢的目標(biāo)還有很大的差距，廣州市實(shí)施“中調(diào)”戰(zhàn)略。要結(jié)合珠江新城、白云新城等新區(qū)建設(shè)、河涌整治等來進(jìn)行城中村改造。而新社區(qū)及廣州新城建設(shè)的推進(jìn)，也為“中調(diào)”留下了更多開發(fā)空間。

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