關鍵詞： 世界新聞報 隱私 新聞自由 新聞自律

[摘要]：英國保護隱私有其獨特的歷程。長期以來，以《世界新聞報》為代表的“小報”，在新聞自由和公共利益的名義下，肆意侵犯公眾人物乃至普通人隱私，終于引起公憤。英國法制對隱私保護趨向強化，英國的新聞自律體制也面臨質疑而需改革，本文對發展前景指出了三種可能。

《世界新聞報》并未隨著它的停刊（連同網站也已關閉）而從媒體、從人們的談論中消失。因竊聽而涉嫌犯罪的人們尚待審判，丑聞的內幕尚未全面揭開，從這家已經死去的新聞媒介中也許還會爆出更加驚人的新聞。還有人從更宏觀的層面關注丑聞的來龍去脈，以及從中反映出來的倫理和法律問題。如果說，2005年《世界新聞報》記者克?古德曼（Clive Goodman）因竊聽威廉王子及其父親查爾斯王儲的隨從們的電話而入獄，其作案對象還是王室成員即所謂公眾人物，那么今年7月《衛報》揭露《世界新聞報》的竊聽對象就只是一個無辜的被害女孩米莉?道勒（Milly Dowler）及其家人，繼而竊聽范圍越揭越大，僅它雇傭的一名私家偵探就掌握了4000人的電話密碼，據說還包括了2005年倫敦地鐵爆炸案的受害者們。人們震驚的是，他們原來并不是每天從《世界新聞報》這類小報品賞王室政要、富豪大亨們韻事秘辛的旁觀者，說不定自己也早已或者即將成為媒體的獵物，他們的一項重要權利在媒介面前似乎處于不設防的境地，這就是：隱私。

《世界新聞報》歷來以“出位”的采訪和報道領軍于英國小報（tabloid），它使用的手段包括偷拍、雇傭私家偵探、收買知情人、臥底、誘餌式采訪、竊聽電話和竊取電子郵箱信息等，運用這些手段能夠經久不衰，正同英國保護隱私制度的特征有關。

一、在很長時間，隱私在英國不是一項法定的獨立權利

眾所周知，隱私權的概念在19世紀80年代起源于美國并且很快被一些州法院所采納。到20世紀中，美國形成了對隱私形成了從民法、行政法到憲法的全面保護的制度，其法源包括普通法和成文法。但是英國（主要指英格蘭和威爾斯）沒有。

長期以來，英國法律只是對現今被認為屬于隱私范圍的某些個別權利實行保護，如人身、住宅不受侵犯。對于通訊秘密，英國也早在電信法之類的成文法里有所保護。《世界新聞報》記者竊聽行為被作為刑事罪行處理，是根據1977年《刑事法》（Criminal Law Act 1977）。2000年的《調查權力規制法》（Regulation of Investigatory Power Act 2000），將一切未經合法授權截取各種通信包括無線電話、電子郵件等信息的行為列為犯罪，這當然也適用于《世界新聞報》的情況。

英國在1984年制定了《數據保護法》（Data Protection Act），在1998年又作了修改。此法對個人數據提供了保護，簡單說，法律確認個人擁有控制對自己數據的使用并且了解數據來源的權利。但是這類數據被定義為儲存在計算器里或具有結構性的文檔系統（a structured paper filing system）里的信息，并且把應用于新聞、藝術、文學目的列為特殊的例外。這就使得人們很難針對新聞媒介的出位行為尋求法律救濟。比如某人要依照此法規定向法院申請禁制令制止某報發布有關自己的個人信息，他就必須證明有關信息是保存在某個結構性的文檔系統之中并且可以辨認屬于他本人的，而報紙則可以以有關信息具有新聞價值和符合公共利益提出抗辯，這樣的訴訟結果是很難預期的。像《世界新聞報》的行為，竊取語音信箱和電子郵箱里的信息應受這部法律的規制，而一般的竊聽談話、偷拍肖像以及支票簿新聞等則不在此法涵蓋之內。本文并非全面討論這部法律，只是說明《數據保護法》并不是隱私法，并不對隱私或者所有個人信息提供全面的保護。

英國傳統的普通法沒有隱私這個概念，侵犯隱私不能作為提起訴訟的案由（訴因）。這不像在美國，對入侵私人空間、不合理地披露私人信息、將個人姓名肖像等擅用于商業目的等行為都可以向法院起訴，而在英國發生類似的情況只能借助于其它訴因，例如入侵土地、騷擾、侵犯人身、誹謗等。此外還有一個常用的訴因就是違反保密責任（breach of confidence，或譯“背信”）。構成這種侵權行為，除了信息必須具有秘密性質和披露者并未獲得授權之外，還有一項重要條件是信息披露者與信息持有者之間必須具有某種信任關系，因而負有保密責任。例如2000年《星期日郵報》發表布萊爾首相的離任保姆羅莎琳德-瑪克在首相家中服務的回憶文章，首相夫人成功地向法院申請了禁制令。這是因為雇員與雇主之間有契約關系，雇員對雇主的私人生活負有保密責任。

當然這樣的保護對于隱私來說只能是間接性的，不可能涵蓋隱私的全部。特別是新聞媒介與報道對象之間，并不存在某種信任關系或保密責任，以前不可能以這個訴因來制止或制裁新聞媒介侵犯隱私的報道。

英國正式將隱私列為法定權利是1998年《人權法》（The Human Rights Act 1998）。這部法律的基本內容是將《歐洲人權公約》國內化，《歐洲人權公約》第8條正是“尊重私人和家庭生活的權利”。但是《人權法》規定，它只規制公共機關（public authority），不能直接適用于個人和私有企業。而在英國新聞界，只有像BBC這樣的公共媒體和PCC、ITC這類行使某種公共職能的媒介組織可以認為屬于公共機關，此外大量的諸如《世界新聞報》那樣的媒體，都是私有的商業媒體，所以人們還是不可能引用《人權法》的規定來對新聞媒介主張自己的隱私權。

不過《人權法》畢竟還是對英國的法制產生了重大影響，也推動了普通法對隱私的保護。2004年英國上議院對名模瑙米?坎貝爾（Naomi Campbell）訴《每日鏡報》案作出終審判決，以違反保密責任案由判令《每日鏡報》賠償原告3500英鎊。緣為《每日鏡報》發表題為《瑙米：我是一個吸毒者》（Naomi: I am a drug addict）等報道，詳盡披露了坎貝爾戒毒經過并配發偷拍的照片，大法官認為這些信息具有私密性質，報道對事主造成損害，同時對違反保密責任的要素作出重大修改，即無論信息持有者與披露者之間是否存在直接或間接的信任關系，只要信息的性質和取得信息的方式表明信息持有者具有合理的保密期待（reasonable expectation to confidence），那么未經授權予以披露就構成違反保密責任。這個被認為是保護隱私里程碑的變更，明顯是針對新聞媒介的。此后還有若干相似的案子，如2003年道格拉斯（Douglas）夫婦指控《Hello！》違背保密責任，私自刊登婚禮照片，得到法院支持。2008年《世界新聞報》偷拍國際汽車運動協會主席馬克斯?莫斯利（Max Mosley）參加性虐派對的照片和視頻予以披露，后者也以違反保密責任起訴，獲賠6萬英鎊。還有一些體育、演藝明星成功向法院申請到禁制令乃至“超級禁制令”（super-injunction）。

雖然有大法官認為，這樣對普通法違反保密責任的訴因作出一定修改就足以成功地保護隱私，但是英國對隱私法律保護的殘缺和漫長的修補歷程，應該是像《世界新聞報》這類媒體對“出位”行為無所顧忌的重要原因。

二、新聞自由和隱私權益的艱難抗衡

隱私概念是隨著新聞媒介產生而產生的。新聞以公開為宗旨，隱私則以保密為要義，兩者存在天然的沖突。

英國沒有成文憲法，表達自由正式成為法定權利也是在1998年《人權法》當中。在此之前言論自由、新聞自由等只見于判例，被稱為“剩余權利”（residual right），雖然不少人據此指責英國對新聞自由的保護及不上美國等有成文憲法的國家，但“剩余權利”建基于“法無禁止即自由”的理念，也就是說，自由存在于法律禁止之余。英國是自由主義新聞理論的發源地，彌爾頓、洛克、密爾等人的學說浸淫人心。英國的新聞自由制度是在不斷迫使公共權力退卻的過程中成長發展起來的，歷史上許可制、知識稅、煽動法先后撤銷或不再有效，誹謗法、保密法、藐視法庭法等若干年來也有明顯退卻，不受公權力干預的媒介自由天地不斷擴展。所謂新聞媒介是與議會三大等級并列的“第四等級”（the fourth estate，或被誤譯為“第四權”）和新聞記者是“無冕之王”，都是英國人最先說的。媒體被標榜為監督政府、表達民意、實現知情權的守門人，似乎天然代表了公共利益（public interest）。

隱私保護恰好相反，作為后起的理念，它只能向限制新聞自由進行緩慢而謹慎的推進。

英國報業投訴委員會（Press Complaints Commission，PCC）的《編輯執業守則》（Editors Code of Practice）可以認為是一個典型的例子。這個機構和文件的主要目標就是設置保護隱私的邊界。它雖然只是自律性規范而并無法律效力，但在我們視野所及可能是目前最詳細的可操作的保護隱私文件。“守則”總共16個條文中涉及保護隱私的在1991年制定之初有8條，現在有9條，20年間修改30多次，主要修改的內容也正是隱私。

例如對于不受任意侵擾的私人領域，在最初的“守則”并無定義。1993年文本規定包括任何私人住宅，連同其花園及附屬建筑物以及酒店臥室、醫院等， 1995年將上述內容歸納為三點更便于實行。到1997年提出“私人場所”（private places）概念：“守則”解釋是指除了私宅以外，還包括一切合理期待隱私（reasonable expectation of privacy）的公共場所，如教堂、餐廳等地。

再如對于獲取信息的手段，在以往文本里分散對限制竊聽、使用長鏡頭偷拍和偽裝身份等有所規定。2004年文本將這些內容合并為一個條文：“秘密裝置和詭計”（Clandestine devices and subterfuge），其限制范圍擴展到使用暗藏相機、竊聽電話和移動電話、截取留言和電子郵件等，而“詭計”則是指誘惑性采訪之類的手段。2007年文本又加上禁止獲取任何數字形式存儲的個人信息，并且延伸到不得通過代理商和中介機構使用這些手段獲取信息，這被認為是針對聘用私家偵探等行為。

不過出于防止過寬保護隱私會影響媒介作為監督者職能的考慮，“守則”在相關條款旁都標有確實涉及公共利益時可以例外的標志。那么什么是公共利益呢？1997年 “守則”對“公共利益”列舉了三點：“(1)查明或揭露犯罪或嚴重不端的行為。(2)保護公共健康和安全。(3)防止公眾被某一個人或組織的行動或聲明所誤導。”這顯然是針對業界那些無限擴展公共利益的風氣的。

也許在實施過程中發現這三點過于狹隘，1999年“守則”將第一點“嚴重不端”（serious misdemeanor）改為“嚴重不當”（serious impropriety），又加上“但不限于此（三點）”。更重要的是，列出“表達自由自身就含有公共利益”作為與列舉以上三點的條文并列的第二款。這顯然可以理解為，即使對公共利益給出了明確的定義，在實施時也具有很大的靈活性，在某些場合，為了新聞自由的公共利益而犧牲隱私并不都是不可接受的。

除了“守則”只是自律規范不能強制媒體和新聞從業者遵守外，保護隱私和新聞自由所含有的公共利益兩者之間界限的不確定性，使得媒介許多侵犯隱私的行為都可以得到合理或貌似合理的辯解。

《世界新聞報》在停刊之時，在它的網站上開列一些著名的得意之作，聲言歷史終究會對它的歷史作出正確評價。例如：1960年代它揭露國防大臣普羅富莫（John Profumo）與一位舞星的緋聞，更驚人的是該舞星還同蘇聯使館高級海軍武官（后來被證實為克格勃間諜）有染，普羅富莫黯然下臺，數月后首相也告病去職。1980年代它揭露保守黨副主席阿切爾（Jeffrey Archer）嫖娼，記者收買了妓女與阿切爾通電話，竊聽加偷拍，公諸報端，阿切爾為免于影響保守黨選情，當天就向撒切爾夫人請辭，爾后與另一家《明星報》打起了誹謗官司。這些揭露政府高官和政客丑聞引發政治風波的新聞，明顯含有公共利益，屬于前述“守則”關于公共利益定義的第一點。

《世界新聞報》還有一些名作，諸如披露英國女王的妹妹瑪格麗特公主與一名鋼琴家的婚外情，將球王貝克漢姆的秘密情人即他的前助理公之于世，以及導致古德曼入獄的報道威廉王子膝蓋肌腱受傷的新聞，等等，這些私事與公共利益有沒有關系呢？按照傳統的說法也是肯定的，因為這些當事人都是公眾人物，他們的私生活受到公眾關注，或者說具有公共興趣（interest另一含義就是興趣），所以媒介也有充分理由采取任何手段予以獲取和公開。如果要扣“守則”，那么“表達自由自身就含有公共利益”，報道公眾都想知道的事情，怎么不含有公共利益呢？

按照這樣的邏輯，即使是普通人，只要他們卷入某一件公眾關注的事件，如小女孩道勒遭到綁架，其全家也即刻成為向媒介敞開的公共場所了。

剩下的隱私地盤，也許就只有蕓蕓眾生的生活瑣事，它們毫不起眼，記者就是請也請不來。

隱私就這樣成為新聞自由的“剩余權利”。

其實，在冠冕堂皇的新聞自由和公共利益背后，是媒介自身利益的驅動。《世界新聞報》正是憑仗這些轟動的獨家新聞，高踞鰲頭，諸如《太陽報》《每日鏡報》《每日郵報》等則緊隨其后，它們提供給讀者新聞大餐的重要原料，正是人們的隱私。在客觀上，不少揭丑報道確有監督和清掃政界、商界、體壇等公共區域的功能，但是從報業老板本意來說，其著眼點還是市場。英國新聞自由在歷史上迫使政府退卻包括兩個方面：一是解除或放寬各種禁制，二是徹底切斷政府的經濟紐帶，摒棄任何政府津貼。新聞得以自由的基礎是媒介必須有自己的經濟來源賴以生存并且發展壯大，所以在英國有“廣告客戶是新聞自由的助產士”之說。在英國，確實也有遵奉新聞職業操守、以自律約束自由的媒體和新聞記者，但對于《世界新聞報》它們來說，新聞自由和商業利益無非是互相依存的一塊銅板的兩面，為了商業利益可以“自由”地不擇手段，乃至踐踏法律的底線。這才是隱私“壁壘”難以建造的深層原因。

新聞自由和保護隱私的界限，可能只能從原則上加以厘清。本世紀初的坎貝爾案，不但修改了違反保密責任的要素，還為如何確定應予保護的隱私提供了一個范例。判決認為，公眾人物不愿公開其私人數據的意愿同樣應該得到尊重。坎貝爾作為公眾人物，公眾有權知道她接受戒毒治療。不過，她的具體病情和接受治療的細節仍然屬于她的私密信息，媒體予以詳細報道并配發現場照片，并無公共利益理由支撐，是不必要地侵犯了她的隱私。彷佛是針對長期流行的新聞自由至上的觀念，大法官指出隱私權與言論自由兩者具有同等的價值，沒有高下之分，法庭應該在兩者之間求取平衡。法庭可以通過檢測發布有關信息的目的和好處及干擾他人隱私所造成的損害來作出判斷。

坎貝爾案及其以后的一些案件表明，英國保護隱私的趨勢似在走向強化。

三、行業自律還是法律規制？

《世界新聞報》事件引起了人們對以PCC為代表的新聞自律機制的質疑。

保護隱私采取新聞自律而不采取法律規制，淵源已久。早在“二戰”之后有些委員會發表報告指出新聞界專業質素下降（其中也包括侵犯隱私問題）的問題之后，在1952年成立全國性的報業總評議會（General Council of the Press），在1963年改組為報業評議會（Press Council），其宗旨是保護新聞自由并抑制濫用新聞自由行為，方式是接受公眾投訴加以協調處理，但是總的說來收效不大。至80年代后期，英國小報偷拍行為越演越烈，許多王室人士的私事被尷尬曝光，一些議員相繼提出保護隱私立法的議案，國會委任加爾各特勛爵（Lord David Calcutt）組成一個委員會研究此事。加爾各特委員會于1990年提出一個報告，建議成立一個新的報業投訴委員會，給它一年半的時間去證明“可以采用非法定形式的自律有效地工作”，如果無效，則可以考慮“采用法定體制處理投訴”。1991年PCC開始運作，在運作無效政府將立法實行規制的壓力下，PCC的工作得到了多數報刊的支持，取得一定成效，隱私立法的議案也就被擱置了。這就是所謂“以自律換取自由”的由來。

2005年《世界新聞報》竊聽丑聞發生后，PCC的工作也受到檢討。英國國會針對記者通過侵犯他人隱私獲取信息及PCC對隱私的保護展開多次調查。英國信息專員辦公室（Information Commissioner’s Office ，ICO）于2006年和2007年對報界使用非法手段獲取個人資料信息的狀況進行調查并發布報告，顯示報刊雇傭私家偵探的現象十分普遍，質疑報業專業水平下降。而英國國會文化、傳媒和體育委員會（Culture， Media and Sports Committee）也于2010年２月發布報告，報告承認相比于法律規制，媒介自律有其優越性，應當予以堅持，也肯定PCC扮演協調人角色取得成功。但PCC缺少力度，沒有足夠獨立，并且沒有積極堅持標準，對于某些重大事件反應遲緩，沒有采取適當調查行動。委員會建議PCC應該擁有對嚴重違規行為罰款的權力。對于一些非常嚴重的事件，PCC還應有禁止刊發侵權報道的最終決定權。《衛報》等報刊也多次發表文章，指責PCC對關于竊聽的投訴處置無方，有偏袒報業之嫌。

作為對上述報告的響應，PCC邀請第三方組成評估小組對其運作績效進行評估，在2010年7月發布了一個“獨立評估報告”。報告認為PCC過去十年在工作量大幅增加、費用支出卻未有相應增多的情況下，依舊保持了較高的公眾滿意度，是值得肯定的。然而，它在電子辦公、簡化投訴處理程序及職能劃分等方面仍有通過改進提高效率的空間，建議PCC在現有自律體制和權限范圍內，從職責明確、運作效率、獨立性、透明度和部門職能劃分五方面進行改良。PCC表示對報告的建議持有選擇地接受的態度，并且提出了改進措施。不過PCC堅稱除非事件當事人向PCC投訴，否則不會主動介入調查。同時PCC也不同意擁有罰款和禁止發表新聞的權力，認為這無異現行自律機制的死亡。

今年《世界新聞報》丑聞升級直至停刊，對于PCC自律機制的指責更加升溫。在野的工黨領袖表示，現在表明媒介通過PCC實行自律的這種規范方式是失敗的，需要全面改革。需要一個更加獨立的、新的機構來重振英國新聞界的聲譽。另一位工黨議員則聲言，輿論普遍認為PCC作為自律工具，已經失去作用。這種自律體制已經被用來保護PCC最有權勢的成員的自我利益。而首相卡梅倫（D. Cameron）也指出，“僅僅依靠PCC這樣的組織來實現媒體自我監管是不太現實的，現在需要一個全新的機制，這個機制必須真正獨立，即獨立于傳媒，也獨立于政府。” 在竊聽案的調查庭上，法官表示他的首要任務將檢討是否要對媒體加強規制，他們將在12個月內就此提出調查報告。

應該說PCC成立20年來的工作還是有成效的。委員會由業內和業外兩部分人士組成，下設工作班子。它的工作范圍涵蓋了全英97%以上的報刊，接受涉及這些報刊的公眾投訴，其衡量標準是《編輯業務守則》，其主要手段是調解解決（resolve），即通過委員會工作人員對投訴人與被投訴報刊的溝通和斡旋，采取一定方式如公開更正、公開或私下的道歉、移除網上信息等來消除有問題內容的影響等。如果調節無效，則發布一個裁決（adjudication）對違規者予以譴責。若干年來，PCC接到投訴的數字、決定受理調查的數字和調解解決的總數及其占投訴的比例一直呈上升趨勢，而裁決則有所下降。每年PCC所收到的投訴中，有關新聞不準確的約占四分之三，涉及隱私的約占五分之一。可以說，PCC的工作是提供了解決新聞糾紛除了訴訟之外的另一個有效途徑。

但是這種方式可能只能適用于愿意奉行“守則”規約的“君子”，而對于像《世界新聞報》那樣為了尋求生猛信息可以不擇手段甚至不惜踐踏法律的“小人”來說，僅僅依靠說服溝通、毫無強制力的“守則”又算得了什么。

道德自律和法律規制歷來是約束人們行為的相輔相成、不可缺一的兩手，道德需要法律提供強制的保障，法律需要道德形成輿論的支撐。英國的媒介尊重和不侵犯隱私的機制，不能說沒有法律規制，但是《世界新聞報》事件證明法律規制過于薄弱，以至在維護新聞自由和保護隱私之間出現某種失衡，這是片面強調“以自律換取自由”的后果，人們要求適當增強法律的約束作用。

英國保護隱私機制將如何發展，大致有三種可能：

一是，制定一部類似《誹謗法》那樣的全面保護隱私、制裁對隱私的侵權行為和犯罪行為成文法。在上世紀，議會曾經多次接到“隱私法草案”的議案，但均未進入立法程序。據去年8月《衛報》報道，司法大臣也提出過通過議會的公開程序制定隱私法以代替法官以判例造法的設想，但是未見下文。如果開展這項工作，將會是一個復雜而漫長的過程。

二是，將PCC改建成為一種法定的獨立的規制機構。早在1993年加爾各特委員會就曾經提出PCC改建為如同規制廣播電視組織的“通信辦公室”（Office of Communication，Ofcom）那樣的機構，但是未獲采納。Ofcom是直接向議會負責的、介于政府和媒體的獨立機構，現在它根據2003年《通信法》（Communication Act 2003）授權，按照“公共規制”（public regulation）、“共律”（co-regulation）、“自律”（self-regulation）三個層次進行運作，擁有一定的處罰權力。如果PCC真要擁有處罰權，就必須得到法律授權，就要立法，但不是隱私法，而是屬于對報刊的規制法。由于目前議會和政府、朝野政黨均對目前自律制度表示質疑，這種前景可能較大。但是新聞界對此多有保留，它們害怕這會限制新聞自由，會向議會施加自己的影響。

三是，在維持原來制度的基礎上對PCC進行一定改良。比如大幅度修改《編輯執業守則》、改變委員會業內外人士組成比例、吸收更多讀者參與工作等。同時在現行法制框架內強化對侵犯隱私的民事和刑事的制裁機制。這樣做似乎更加符合英國保守的文化傳統。

我們不妨予以繼續關注。