回顧20世紀中的幾個重大的歷史現象，幾乎無一例外地都涉及到國家與社會關系的調整。在西方資本主義世界，30年代的經濟大蕭條，凱恩斯主義政策的施行，福利國家制度的建立，在很大程度上使國家與社會的關系得到了重構；在東方，蘇聯和東歐以及中國社會主義革命的發生，強有力的社會主義國家制度的建立，以及在幾十年之后發生的歷史性的改革和巨變，也都在從根本上改變著國家與社會的關系；60年代前后，在原來的殖民地和半殖民地國家中，民族解放斗爭風起云涌，殖民主義者紛紛撤退，獨立的國家政體紛紛建立，國家與社會的關系又經歷一次重大的變化。正因為如此，關于國家與社會之間的關系的討論，便成為20世紀學術思想界始終關注的主題之一。

一國家與社會的關系：幾種可能的模式

在最初的有關討論中，人們更多地是將國家與社會看作是互相對立的存在，或者說是將國家與社會的關系看作是一種"總和為零的博弈"。然而，近些年來社會科學界對國家與社會關系的研究表明，國家與社會之間的關系是相當復雜的。概括起來說，國家與社會之間的關系至少存在如下的幾種模式。

1 “強國家—弱社會”的模式。

這種國家又可以稱之為科層式的權威主義國家。在這種模式之中，意味著國家對于社會的全面的勝利。東亞的一些國家和地區，大體可以說適合這種模式，如韓國、新加坡、馬來西亞、泰國、臺灣等。在獲得獨立之初的拉丁美洲國家也可以歸入這一類型。

巴基和巴里克將這些國家的自主性的形成看作是對不斷積累的危機的反應，因為這些國家和地區都是在第二次世界大戰以后組建的，并一直承受著持續不斷的外部威脅。但實際上，在這樣的國家中，國家強度和自主性的來源是有明顯的差別的。比如，部分東亞國家和地區，國家自主性的形成至少與如下的幾個因素是有直接的關系的。首先是歷史傳統，這些國家在相當長的時間里就在國家的層面上實行著有效的統治(布萊克，1989)；大地產的不發達，特別是在外國統治時期，外國的殖民主義力量有效地削弱了大地產的力量，也有的國家和地區曾進行了大規模的土地改革，這也對于削弱大地產的力量起了重要的作用。此外，還有外國經濟和軍事援助的因素，因為外國的援助一般都是給政府的，這也有助于強化國家的力量。

2 “弱國—強社會”的模式。

這些國家的特點是，國家處于很軟弱的狀態，但卻面對著與國家同樣強度或比國家更強的社會。這樣的國家往往不是在對經濟危機做出反應時形成的，而是在革命、獨立運動或權力的非正常轉移的過程中形成的。其中有相當一批國家是作為高度分化的實體進入后殖民時代的。在這些實體中，像種族、部落以及封閉性的庇護網絡等傳統力量占據著支配地位。雖然階級開始出現，但其力量相當弱小，因而并不存在著西方在近代曾經存在過的那種階級聯盟。

雖然國家的自主性不是完全不存在，但這些國家的能力是相對較低的，國家的科層官僚機器常常是以個人關系為基礎的，規模過分龐大，專業知識不夠，而且缺少財政資源。有關經濟發展的研究表明，這些國家的自主性的低水平和能力的缺乏，使國家很難指導經濟增長。在那些自主性和能力非常之低的國家更加關心的是維持統治精英的權力。這些國家的經濟政策往往會主動地去阻止某一經濟部門的發展。

3 “強國家—強社會”的模式。

這種社會的特點是，國家的強度很高，但社會群體的力量也很強。人們經常講到的這類例子包括墨西哥、印度、埃及等。但我認為，一些高度發達的資本主義市場經濟國家，也可以大體列入這種類型。在這種“強國家—強社會”的模式中，又有兩種具體的類型。一種是上面所說的墨西哥、印度、埃及等國家，這些國家的共同特點是，國家在經濟發展中處于一種很突出的地位，但同時又面對著強有力的、高度組織化而且有自己經濟利益的社會群體。另外的一類則是西方比較發達的市場經濟國家。雖然在這些國家的內部也存在著不同程度的差異，但大體可以歸入“強國家—強社會”的類型。也就是說，一方面，其國家的機構具有明顯的自主性，有較強的制定和執行政策的能力；另一方面，其社會力量組織化的程度也是相當高的，能夠以強有力的地位與國家在制度框架之內進行對話。

還應當有一種“弱國家—弱社會”的模式，對此進行的討論和研究并不多見。某些非洲國家大體就可以屬于這種類型。在這樣的國家中，缺少發達的官僚系統，甚至也缺少為現代民族國家所必需的社會基礎。而由于階級發育的程度較低，以及部族政治的作用，強有力的社會力量也難以形成。其實，對于這類國家，人們更應予以關注。因為這類國家在經濟和社會發展中出現的種種問題，更具有啟示性。

二國家的自主性：對社會的超越

對于國家相對強度的強弱，從目前來看明顯存在著多種不同的理解。最簡單的理解可以將其看作是國家在控制社會方面的能力的欠缺。也有人是從國家抽取資源的角度來理解國家的相對強度的。在本文之中，我們將國家的相對強度主要理解為其與社會中主要的利益集團相比而言的力量強度。從這樣一個角度來看，國家的相對強度，是與國家的自主性在很大程度上相一致的。這里所講的國家的相對強度，類似于亨廷頓所說的國家對于社會力量的超越性。亨廷頓指出，一個社會所達到的政治共同體的水平，反映了該社會的各種社會勢力與政治制度之間的關系。他將這種關系用政治制度與社會勢力之間的分化來表達。他認為，在一個復雜性與異質性都較高的社會中，如果不建立獨立于使其產生的社會勢力的政治制度，任何一種社會勢力都不能單獨進行統治，更無法建立一個公共體(亨廷頓，1988)。亨廷頓所說的政治制度，實際上就是國家，而政治制度對于各種社會力量的超越性，就是國家的自主性。

國家一旦形成，一屆政府一旦上臺，就會擁有它的自主性。在這個時候，國家就并不僅僅是統治階級的代表，它同時也是一個相對獨立的利益主體，一個相對獨立的政治行動者。它的利益既有與統治階級一致的一面，也有相矛盾的一面。在社會危機發生的情況下，國家與統治階級的矛盾和對立就會更為突出。在這個時候，國家為了自己的生存，就必須將化解社會矛盾放到優先的地位。因為國家只有保住社會才能實現自保。這就是改革。而為了化解社會矛盾，就往往需要對社會中的稀缺資源進行重新配置，而這也就意味著要由統治階級出讓某些利益，作出某些犧牲。在這種情況下，便會出現國家與主要的統治階級的對立。如果統治階級能夠“高尚”地做出讓步，或是國家有足夠的能力迫使統治階級作出這樣的讓步，改革便可以進行。如果統治階級不想作出這樣的讓步，或是國家沒有足夠的力量迫使統治階級作出這樣的讓步，社會矛盾就難以化解，最后的結果就可能會造成社會革命。

即使是在正常的社會發展的條件下，國家的自主性程度也是至關重要的。在這當中，關鍵的因素在于國家與政府本身的性質與特點。政府本身的特點又主要涉及到如下的兩個因素。一是政府機構的能力。印度和非洲的一些國家，由于種族沖突、宗教沖突、部族政治等種種原因，強有力而穩固的中央政府無法建立，國家經常處于動蕩之中，政府對經濟和社會生活的管理和協調能力是相當有限的。相反，韓國和巴西等國的政府則較為穩定，而且具有較強的行政管理能力。二是政府獨立于社會中各利益群體的自主性程度。比如，一些非洲國家政府的社會基礎是非常脆弱的，因此急于在農村和城市的上層階級中尋求支持，于是就用利益來直接進行收買。這就形成某些非洲國家政府干預經濟的獨特特點:政府對于經濟活動的干預，在口頭上是為了國民經濟的發展，但實際上則是通過國家干預使利益分配更有利于上層階級，并提高政府在經濟活動中的地位。這種政府對經濟活動的干預很難促進經濟發展。相反，東亞一些國家和地區的政府則具有較強的自主性，而較少受到各種利益集團的左右，因此政府對于經濟活動的干預，不僅促成了較快的經濟發展，而且促成了較公正的收入分配。

政府的自主性程度會對政府在現代化中能否有效地發揮作用產生重要的影響。因為國家或政府超越于各種社會勢力集團的程度如何，直接關系到這個國家或政府能否制定出一種穩定的、長遠的、符合國家利益的現代化計劃與政策，并將其付諸實施。巴梯斯對一些非洲國家農業政策所做的研究表明，那些缺少獨立于私人精英的自主性和行政能力的國家，會用一種妨礙發展的方式發揮作用。他認為，這些國家對發展過程的干預，在口頭上是為了發展，而實際上主要目的是在農村和城市中形成支持力量，并提高政府在經濟中的地位。其結果，政府的作用只是為某些社會集團的利益服務。類似的情況同樣可以見之于拉丁美洲。

從許多后發外生型現代化國家的實踐來看，政府自主性的形成，從而能在現代化過程中積極發揮作用，必須能妥善處理如下三個因素之間的關系。其一，政治家的態度。不同的政治家往往都以現代化的綱領作為動員支持力量的手段，但實際上，在政治家所需要的短期支持與工業化的長期目標之間往往存在矛盾。在這種情況下，穩定的、主要由專家構成的行政科層系統，對制定和執行前后較為一貫的現代化政策，就顯得特別重要。其二，各種重要的利益集團。各種利益集團都會力圖對國家的現代化政策施加影響，從而使現代化的過程能對本集團有利。而國家的較為穩定的現代化政策的實施，要求政府必需擁有能承受這些壓力的能力。其三，民眾的消費壓力。在后發外生型現代化的初期，由于普遍存在的物質匱乏，特別是由于來自早發國家的消費上的示范作用，大眾消費的壓力將會是非常大的。而這種消費要求與經濟持續增長對資本積累的要求是相矛盾的。因此，國家或政府的自主性也意味著能在一定程度上抑制大眾的消費需求，以為經濟的持續發展創造條件。

三歷史遺產：改革前的國家自主性

上述的結論，可以對我們分析當今中國社會的國家自主性問題提供有益的啟發。在改革前的再分配經濟體制中，形成的是一種可以稱之為總體性社會的社會結構。在這種總體性的社會結構中，以國家對幾乎全部的重要稀缺資源的壟斷為前提，形成了國家相對于社會的極強的自主性程度。這種自主性主要是表現在兩個方面。

其一，政策形成的自主性。改革前中國國家的自主性突出地表現在在國家制定自己的政策目標的時候，幾乎不會遇到來自社會的強有力的干預和壓力。在這個時期，國家的最重要的目標，是實現趕超型的工業化。為此，需要在農村以剪刀差的形式對城市的工業化提供支持，在城市則需要將生活消費的需求壓到最低的限度，以盡可能地提高積累率。但無論是對農民的獲取，還是對城市居民物質消費的壓抑，都幾乎沒有遭遇到強有力的抗拒和反彈。而在國家制定這些政策的過程中，上述兩個群體也確實沒有表現出明確的影響。當時國家在形成政策目標上的這種極強的自主性，是以獨特的社會結構為支持條件的。

其二，形成了一個嚴密的組織系統以執行國家的意志。1949年中華人民共和國建立之后，所形成的組織系統有兩個明顯的特征。一是單位制組織與準單位制組織的建立，二是黨的一元化領導體制。正如有的研究已經表明的，中國改革前城市中的單位制和農村中的人民公社制度，與其他國家中的那種功能單一的功能性組織是明顯不同的(路風，1989，1994)。這兩種組織本身都具有國家的派出機構或代理機構的含義，因而國家所壟斷和掌握的資源，實際上是具體掌握在這些單位組織之中的，并且由這些單位組織進行再分配。通過這樣的兩種基本制度，不但將全部的社會成員高度地組織起來，而且通過使城市中的單位和農村中的人民公社成為壟斷性的就業機會和收入與服務的分配組織，使單位或人民公社的成員在多方面依賴于上述兩種組織。而在當時特有的結構網絡中，組織成員對組織的依附也就在很大程度上意味著對國家的依附。但應當注意到的是，單位組織本身的資源并不是自我擁有的，而是由國家下達的。因此，單位組織要更依賴于國家。正是通過這種資源的流動過程，國家控制著單位組織，而單位組織也就成為執行國家意志的重要工具。與此同時，在戰爭年代就已經形成的“支部建在連上”的組織原則，在1949年之后得到了進一步的強化，并演變為黨的一元化領導。在這樣的一種組織原則之下，使得整個社會的組織系統，乃至于最基層的組織，成為執行以黨的意志體現出來的國家意志的工具。

從上面的分析可以看出，當時中國國家與社會之間的關系是屬于那種“強國家—弱社會”的模式。在這種模式中，不僅國家的力量極強，社會的力量極弱，而且國家在很大程度上吞并了社會。在這樣的一個體制中，實際上已經沒有一個相對自主的社會的存在。但值得注意的是，即使是在這個時候，當時國家的自主性程度，與一般人印象中的或者是上面的理論分析所預示出來的那樣高的程度是有明顯的距離的，換言之，國家的自主性程度與國家所處的壓倒一切的地位，并不是完全相稱的。其中的原因在于，如前所述，在某些情況下，國家意志的形成與貫徹是完全一致的，但在另外的一些情況下，兩者又有可能是相當不一致的。一般地說，一個組織或機構其形成意志的能力不會小于貫徹意志的能力，但貫徹意志的能力小于形成意志的能力，則是完全有可能的。在改革前的中國總體性社會中，就存在著這樣的一種非常獨特的現象，即一方面，國家制定政策的自主性程度是相當高的，幾乎沒有其他的社會力量可以能夠有實質意義地介入這個過程，或者能夠對某一項政府的政策提出有力的挑戰。但在另一個方面，政策的執行過程又不能完全保持如同政策制定過程那樣程度的自主性。中國的國家執行政策的能力并不一定有其制定政策的能力強。在農村基層的實際社會生活中，政策的實際影響力是極為有限的，其作用主要表現在界定什么是合法行動的邊界上(JEAN OI，1989)。

為了說明當時影響國家意志貫徹有效性的因素，需要注意到當時社會結構這一最基本的背景。這種結構背景至少有兩個值得關注的相關特征。一是如上所說的高度的組織化，二是組織體系上的低度整合。對此，有人將這種結構稱之為“高度組織國家內的低度整合”(minimal integration within the highly organized state，陸德泉，1991)。也就是說，在改革前的總體性社會中，雖然國家壟斷著絕大部分的稀缺資源，并且為了執行國家的意志而建立了一個嚴密的組織系統。但這并不意味著這是一個高度整合的社會。唐尼索恩則用"蜂窩狀結構"來描述這樣的一種結構性特征。唐尼索恩認為，在這種“蜂窩狀經濟”中，各個地方和企業實際上形成了自給自足的自治體系，整個國家似乎是由互不相關的單位所組成。更確切地說，雖然軍工部門是處在國家的嚴密控制之下，而與基本生活需要相關的部門卻遵循著自力更生的原則，處于十分分散的狀態(帕金斯，1992:34-36)。從政治的角度來看，也帶有與“蜂窩狀經濟”相同的某些特點，只不過情況要更為復雜一些。從表面上看，政治機構中的控制是強有力的，但科層機構在功能上卻又是互相分割的，在不同的層次和部門之間存在著經常的緊張狀態、討價還價和利益沖突。維維安·殊爾甚至認為，農村中的基層政權很類似于帝國時期國家與農民之間的中間環節(Shue，)。這種蜂窩狀結構存在的一個基本的原因，是集權型的體制與不完備的技術手段之間存在的張力。大一統的中央集權體制的運作，特別是其嚴密的經濟計劃的制訂和執行，是需要許多的條件的。比如，有效的統計系統，發達的科層系統，完善的組織系統，良好的通訊條件等。但在當時的情況下，中國并不具備這樣的條件。這就在所設定的體制原則與體制的實際運作條件之間，存在著一種很明顯的不一致。

這種結構上的低度整合，表現在政策實際運作中，就是變通方式的普遍運用。這種變通存在于許多社會生活的領域之中，包括制度運作中的變通，對政策的變通，以及對社會生活中的某些具體規則的變通。由于高度集權的體制與體制運作所要求的技術條件或體制的粗疏性之間存在明顯的張力，因此這種體制在制定政策的時候，往往是相當籠統而含糊的，一般只有籠統的原則性的目標，而要求各個地方和單位在執行中根據自己的具體情況加以理解和執行。甚至是在制定計劃的時候，也總是強調要“宜粗不宜細”，“要留有充分的余地”。從實際的運作過程來看，除了政府部門的制度化和程序化的運作之外，大部分的體制運作往往要借助于三個具體的手段，即黨的文件、長期或短期的工作隊、現場經驗交流會，作為一種超常規化的方式，政治運動也是推進各項工作時經常使用的手段之一。只要對這些工作方式進行一下具體的分析，就不難發現，這些工作方式都具有一個共同的特點，就是非程序化和非制度化，從而為變通留下相當大的余地。變通的最微妙之處在于它的似是而非。也就是說，從表面上來看，它所遵循的原則及試圖實現的目標是與原政策目標相一致的，但經過變通后所達到的實際目標就其更深刻的內涵來看很可能與原目標從根本上背道而馳，或者是不相關的。

因此，對于改革前中國國家的自主性的評估，必須在肯定其政策制定意義上的高度自主性的同時，注意到其體制的粗疏性和低度整合以及運作過程中的變通對國家自主性的削弱。因為這樣的一種遺產對于改革以后國家自主性的演變還會產生極為重要的影響。

四“放權”改革與國家自主性演變的背景

由于在改革伊始就將舊體制的弊端概括為“高度中央集權”，“放權讓利”就自然成為體制改革的基本思路和核心內容。不能否認，在幾乎整個80年代，最具有實質意義的那些改革措施，都是與“放權讓利”的基本思路相聯系的。實際上也正是這樣的一種改革過程，深刻地影響著十幾年來中國國家與社會的關系以及國家自主性的演變。

如果仔細考察一下，可以發現，“放權”這個概念實際上包含著相當復雜而籠統的含義。在一個行政權力高度集中且廣泛滲透于社會生活的各個領域的總體性社會中，所謂“權力的過分集中”，實際上有著兩層很不相同的意思，這兩層意思在官方的有關文件中都有明確的表述。其中的一層意思涉及到中央政府與地方政府的關系。因此，“權力的過分集中”意味著中央政府過多地將本來應當由地方政府掌握的權力拿到中央來，這涉及的是中央政府與地方政府之間的權力劃分。另外的一層意思則涉及到政府與企業之間的關系，實際上從更廣泛的意義上說，也涉及到國家與社會和個人之間的關系。這意味著政府對企業的干涉過多，國家對社會生活甚至個人生活的全面滲透。正是基于這種認識，過去十幾年改革過程中的“放權”實際上是沿著兩條不同的路線進行的。即一是中央政府向地方政府的放權，二是政府向企業的放權。值得注意的是，這兩個過程在現實中并不是分開獨立進行的，而是互相交織在一起。放權在很大程度上意味著利益格局的重新調整，因此放權中的更為實質性的讓利吸引了各個方面對改革的積極介入。在農村，在改革初期階段上，放權改革在很大程度上沿著第二條思路順利地進行了，聯產承包責任制的實行以及人民公社體制的解體，都促進了國家與社會的相當程度的分離。但在其后的發展中，由于鄉鎮企業在農村經濟中所占的地位越來越重要，政府與經濟活動的關系卻發生了重新結合的過程。而在城市改革的過程中，第一個方面的放權過程，往往干擾或取代著第二個方面的過程。在80年代中期的時候，許多地方都出現了“放權過程中的截流現象”，即本來是向企業放的權，卻被地方政府截流了。正是這兩個過程的交織，構成了中國改革過程中國家與社會關系演變的錯綜復雜的過程的基礎。

當兩個放權的過程交織在一起的時候，一個錯綜復雜的社會結構變遷過程開始了。在這樣的一種社會結構變遷的過程中，在改革前就已經存在、但被國家表面上的強大所掩蓋了的“結構蜂窩化”和“政策執行變通化”這兩個原體制的遺產，不僅在改革的過程中復活了，而且得到了更為充分的發展和表現。

首先，是蜂窩狀結構的加劇。如前所述而，改革前總體性社會的一個重要遺產就是“蜂窩狀結構”。在十幾年的改革過程中，這種“蜂窩化”的趨勢無疑得到了進一步的強化。強化這種“蜂窩化”趨勢的，一是地方化的趨勢，二是部門化的趨勢，三是單位的法團主義趨勢(李南雄，1992)。無論是從中央政府與地方政府的關系來看，還是從作為一個整體的政府與它的各個部門的關系來看，或是從國家與企事業單位的關系來看，較之改革前，都發生了根本性的變化。如果說在改革前，這些關系是表現為一個整體與它的各個部分之間的關系的話，那么，在現在，中央政府所面對的則是一系列的擁有相對自主利益的對象。如果僅僅從這個角度來看，這種關系也許是現代社會中正常的，但由于在與這些對象之間缺少一種制度化的連接紐帶，因而，整個社會的“蜂窩化”的狀況在今天就給人以極深的印象。

在這樣的一個基本結構背景之下，原本在改革前就已經存在的變通問題，在改革以來迅速普遍化和常態化。在改革前，變通的制度運作方式雖然是存在的，但與原政策一般不會有很大的偏離。因為在當時的情況下，對原政策的過大的偏離，往往要付出相當大的代價，而在當時利益不明確的情況下，也明顯缺少進行大幅度變通的利益驅動機制。改革以來，情況發生了一些重要的變化。中國的改革可以稱之為一種“目標開放性的改革”，也就是說，從改革的一開始，就是“摸著石頭過河”。與蘇東改革的情形不同，中國最高決策層為這次改革提供的只是原則性的指導。因此，在改革的實施過程中，中央政府所提出的也往往是一些原則性的政策，一般沒有具體的措施，更缺少法律形式的措施。相反，在這種“目標開放性的改革”過程中， 更加鼓勵下級的積極的探索。不管是出于什么原因，在這樣的過程中，變通這樣的一種體制運作方式在很大程度上是為上級所鼓勵的，至少是默許的。特別是在改革的初期就更是如此。在當時的情況下，變通實際上已經成為制度運作的一種正當的方式。然而，上級對變通的默許，與下級對變通的運用，完全是出于不同的考慮。上級默許或者示意下級進行變通，是為了鼓勵下級的大膽試驗與探索，而下級的變通則是基于利益實體上的利益驅動。因此，當改革的意識形態障礙已經基本破除，中央政府需要重整自己權威的時候，就會發現，變通的運作方式已經是大大地普遍化和常規化了，原來的推動改革的措施，已經成為了對抗中央政府的手段。

上面的有些因素，如地方和部門的相對獨立性，并不一定成為削弱國家自主的必然因素。如果考慮到另外的一些因素與這些因素的結合，其對國家自主性的削弱就是顯而易見的了。這另外的因素，主要指法團主義的制度結構和政府行為的企業化、市場化現象。

五法團主義：削弱國家自主性的新的制度背景

由于在過去十幾年改革過程中是兩種不同的放權過程交織在一起的， 國家與社會的關系，特別是國家與經濟活動的關系，并沒有完全按照理論上的國家與社會分離的脈絡發展，相反，在很大程度上形成了一種被稱之為法團主義(corporatism)的社會結構。在中文中，corporatism是一個很難翻譯的詞匯。在不同的情況下，這個詞曾經被翻譯為社團主義、合作主義、統合主義、法團主義。在華人社會中，合作主義在大陸學術界被廣泛采用；在臺灣多被翻譯為統合主義；在香港，有時則被翻譯為法團主義。

盡管對于法團主義的概念存在種種的歧義，但有一點是相同的，所強調的都是利益差異基礎上的合作(Nee，1995)，以及在這種合作中所表現出來的國家與社會之間新的結合關系。

無論是將法團主義看作是一種利益的共同體，還是看作是不同的利益主體在其中進行活動的“場域”(field)，都表明國家與社會關系的變化并不是沿著純理性的分化路線進行的。相反，國家在以一種與改革前不同的形式重新介入社會特別是經濟生活。令人感興趣的是這樣的一個事實：雖然改革以來理順政府與企業的關系一直是改革的始終如一的主題，雖然經濟體制改革的基本目標之一就是政府從具體的經濟事務中脫離出來，并賦予企業以經營的自主權，但實際上政府和官員卻在“以經濟建設為中心”的名義下更深入地介入到經濟活動當中;雖然改革的基本目標之一是從政府統制的計劃經濟轉向市場經濟，但政府卻不是更加超越于市場之外，而卻日益成為市場經濟中的一個積極的行動者和利益主體。于是，一種可以稱之為政府行為企業化、市場化的趨勢出現了。所謂政府行為企業化和市場化，指的是這樣的一種現象，即在微觀的層面上，政府與經濟活動、特別是與企業活動出現新的結合，政府按照企業性的目標定義自己的目標趨向，安排自己的活動，片面追求經濟效益，忽視政府所承擔的其他功能。具體說來，政府行為的經濟化和企業化主要表現為如下的幾個方面：1.政府機構直接參與贏利性的經營活動。推動著這樣的一種趨勢的最基本的動力，一是政府的財政來源日見窘迫，二是為了促進人員分流，以解決政府機構的日益膨脹的問題。在這兩種動力的推動之下，當國家在國有企業中不斷從日常的經營中撤退出來的同時，許多政府機構卻在開始直接從事贏利性的經營活動，即政府機構創收。這既包括政府部門直接辦公司創收，也包括在政府財政上開各種各樣的口子，用非規范化的手段從民間抽取資源，也包括在執行有關的政府功能的過程中，將罰款、攤派等作為其首要的目標，在有的地方，某些政府部門的行為及其取向，與那些在市場中追求利潤的公司已經沒有太大的差別。2.層層下達經濟增長的指標，將經濟增長速度作為衡量政府官員的基本標準。從最近的一些報道來看，一些地方政府正在為其官員制定種種經濟指標，在有的地方這些經濟標準已經達到相當具體的地步：有的是立下某種軍令狀，達不到某個指標就辭職;有的是農村居民的收入或儲蓄達不到一個什么樣的增長速度就下臺；還有的是，縣委或縣政府的領導干部只從鄉鎮企業產值超過多少多少元的鄉鎮干部中提拔；甚至有的地方出現了這樣的情景：在經濟發展總結表彰大會上，當場宣布將鄉鎮企業超過多少元的鄉鎮主要領導干部增補為縣委常委。這樣的考核官員的標準，與企業中的考核總經理或部門經理的標準，已經是相差無幾。3.以“為企業辦實事”為名對經濟項目和企業活動直接介入。近些年來，“為企業辦實事”，成為一個不斷被人們提倡的口號。但也正是在這樣的一個口號之下，一些政府機構甚至個人頻繁介入企業的經營活動。前幾年，報紙上曾經報道過這樣的一件事情：某著名企業與外商合資辦一個大型企業，全部投資約四億多元，于是政府出面了。市委副書記親自任工程建設的指揮長，并組成了相應的班子；土地局領導親自為企業跑批文、批用地；計委領導為工廠找材料、搞設備；公安局領導為工廠搞保衛、維持秩序;市委組織部長負責領導鋪設高壓線路。于是，工程順利施工，勝利竣工。4.表現為政府對除經濟以外的其他公共性的政府功能喪失興趣。幾乎所有由政府承擔的非贏利性的公共事業幾乎均處于全面的衰敗之中?？萍己徒逃萦诶Ь?，文化滑坡，自然環境的破壞日益嚴重。5.還有一種政府官員與企業的私下結合。在改革前，雖然政府與企業是緊密地結合在一起的，但這種結合主要是通過體制的正式渠道形成的機構與機構之間的關系。但在最近的一些年中，一些政府官員開始與一些企業私下結合起來，為企業提供不正當的服務，并從中謀取個人的利益。在日常生活中，可以看到，所謂“官員與企業家交朋友”的現象相當普遍地存在著，而這種“朋友”關系在很大程度上是以權錢交換為基礎的，因而在有的報道中又將其稱之為“官員傍大款”。

政府行為企業化、市場化趨勢的發生，政府直接成為市場活動中的活躍行動者和利益主體，造成的直接結果就是政府在經濟活動進而在整個社會活動中的超越性的降低，國家的自主性程度的下降。因為在這種情況下，政府將會更多地考慮自己如何在市場交易中贏利，如何通過市場行為增加自己的收入。更現實的是，這種政府對經濟活動的更直接的介入，以及將國家的收入與市場活動的更緊密的結合，直接強化了上述諸如“結構蜂窩化”和“政策執行變通化”等體制里原來已經存在的弊端。本來，無論是地方政府，還是中央或地方政府中的不同職能部門，都不可避免地會具有自己獨特的利益。如，美國國防部也明顯地擁有自己的獨特利益。但在正常的情況下，這種地方政府或政府部門的利益，并不是與其在市場中的活動直接相聯系的，也不是依靠市場活動來增進地方或部門的利益的，即使是存在這樣的因素，也是要受到嚴格的限制的。但在我們的社會中，政府不但直接從事收益是屬于公共收入的經濟經營活動，甚至也大量從事其收益僅僅屬于部門甚至最終是屬于個人收入(如用來發放獎金、勞務費或實物)的那些經濟經營活動。這樣，就必然直接損害著國家或政府的“公共”的性質。

而我們社會在目前所面臨的許多問題都是與此有著直接關系的。第一，當政府像一個企業那樣將收益的最大化作為自己目標的時候，將導致對維護社會秩序的公共職責的忽視和放棄。社會秩序的維護，是政府最基本的職能之一，因為政府不僅是維護秩序所必須的最權威的機構，而且由政府來專門承擔維護社會秩序的職能，成本也更小。但一般地說，對于社會秩序的維護是不會帶來直接的經濟效益的，政府維護公共秩序所需的費用是來自于財政收入。但當政府將直接的經濟收益作為追求的基本目標的時候，就會使政府維護社會秩序的行為走樣變形。最典型的是，一些具有罰款權的政府部門，為了能夠得到更多的罰款收益，甚至不惜默許乃至鼓勵違規行為的發生，如一些地方政府默許人們多生孩子，以創造罰款的源泉。有資料表明，目前我國各種政府職能部門每年的罰款總額達到3000億元。而且，在我國目前的情況下，罰款事實上是與這個部門以及這個部門中的官員的收入相聯系的(除了可以提成之外還有返還)。本來，罰款是維護社會秩序的有效手段之一，但在我國目前的情況下，由于有些政府部門像保護“稅源”一樣保護“罰款源”，罰款已經成為導致社會秩序的一個需要原因。這說明，如果政府像一個企業那樣定義自己的目標，其建立社會秩序的動力和能力就在很大程度上受到了削弱。第二，當國家失去了自己的超越性的時候，社會的公平就失去了一個最基本的維護者。在現代社會中，政府是社會公平的最重要的維護者，而政府之所以能夠承擔這種角色，前提是它的超越性。在經濟活動中，政府的這種作用就顯得更為重要和明顯。但是，當政府成為市場經濟中的一個直接的參與者，一個積極的活動者，成為一個與企業沒有什么兩樣的利益主體的時候，就形成了一個無法克服的困境:當它試圖通過建立規則來維護和保障社會公平的時候，它自己也同時就是這些規則約束的對象。近些年來，在經濟領域中有法不依、違法不糾，有令不行、有禁不止等現象的普遍存在，與政府本身就是市場活動的參與者有關。有些項目本身就是政府的項目，特別是直接“下海”的政府部門，更起到了直接阻礙國家的法律與政令執行的作用。第三，政府成為市場活動中的積極行動者，并且將在市場中的贏利作為自己的優先目標的時候，強化了政府利益與市場活動中的其他行動者利益的一致性。國家或政府之所以能夠在經濟和社會活動中處于比較超越的地位，前提是其所代表的公共利益與市場中行動者的利益并非完全一致。從各個國家的情況來看，政府必須與資方的利益保持一定的距離。但當政府將市場中的贏利作為優先的目標，并且成為市場活動中的積極參與者的時候，就必然使政府的利益與資方的利益有了更多的直接牽連。我們在某地進行農民工調查的時候即發現，在勞資沖突中，除了勞動部門之外，其他的政府部門特別是負責經濟發展的部門，幾乎都傾向資方的利益，說法是“要保護投資環境”。在這種情況下，政府的決策和政策執行，更容易受到社會中那些更強有力的社會集團的影響。而且，在政府進行有關的決策的時候，就更容易受到社會中有力量的群體的影響。第四，當政府將自己的角色看作是市場中的贏利者的時候，就必然將沒有直接經濟收益的公共事業看作是一種負擔。由于政府用企業的那種贏利性目標來定義自己的目標，在許多地方出現了這樣的一種情形，即在每從事一件公務的時候，首先要考慮的是會不會增加政府的財政收入，甚至會不會增加部門的經濟收益。能夠增加這種收入或收益的，便積極去做，否則便將其作為一種負擔和包袱，便沒有積極性。這是導致近些年來非贏利性的公共事業全面衰敗的最根本的原因。與之相伴隨的一種現象是，當一些政府部門積極從事創收活動的時候，卻把一些本應政府承擔的公共職能推給企業和社會。比如近些年來對企業“打假”的倡導就是一例。第五，政府將市場中的經濟效益作為追求的目標，必然造成腐敗現象的普遍蔓延。政府直接介入市場經營，依靠的是所掌握的權力性資源或壟斷性資源。利用權力資源的，我們可以稱之為腐敗，利用壟斷性資源的，我們可以稱之為行業不正之風。但無論是屬于哪一種類型，都是對公共資源的一種濫用。而在公共資源被濫用的情況下，不僅會導致嚴重的社會不公平，而且會造成腐敗現象的普遍蔓延。

六幾個剩余問題的討論

還有幾個具體的問題需要進行一下討論。

1.轉型階段對國家自主性的需求。

美國加利福尼亞大學圣迭戈分校的羅納-塔斯(Akos Rona-Tas)將整個改革過程分為社會主義經濟的侵蝕與向市場經濟的轉型兩個階段。在羅納-塔斯看來，侵蝕階段基本上是自下開始的，推動這個過程的就是那些追逐個人利益的人們;轉型階段則是自上啟動的，它主要是通過以建立市場經濟為目標的關鍵立法行動實現的。如果這樣的一種階段性區分是可以成立的，那么可以認為，在經過了十幾年的初期改革階段之后，自90年代起我國的改革正在從侵蝕階段進入轉型階段。雖然從理論上來說改革與革命的最大區別在于改革是由政府自上而下推動的，但對于國家在改革中的作用而言，在轉型階段上無疑比在侵蝕階段上更需要國家的積極而主動的介入和作為。 這種介入和作為的直接意義是通過政府的作用，來做出新的制度安排，建立市場經濟的新秩序。而國家的這種作用，必須以一定的自主性程度作為基礎。一般來說，秩序形成的方式有兩種，一種是依靠某一活動領域中的平等的行動者自發地通過協商來形成規則和秩序，另一種則是由權威的機構來制定和實施規則，以建立秩序。雖然前一種建立規則的方式也是不可缺少的，但比較而言，在兩種方式都可以運用的情況下，后一種方式無疑要更為經濟。因此，在一個國家處于非革命性的根本社會變革時期，政府在確立新秩序方面的作用，是不容低估的。值得注意的是，在前些年進行的有關國家能力的討論中，雖然有的學者已經指出了在向市場經濟轉型過程中國家能力的重要性，但卻沒有將有關國家能力與國家自主性的問題聯系起來。實際上國家能力問題與國家自主性問題是密切相聯系的，沒有自主性的國家能力就有可能發生對國家能力的濫用。

2.國家自主性:兩種可能的類型。

國家的自主性意味著國家對社會的超越，但是，就在超越的基礎上形成的國家的自主性來說，卻會有著完全不同的含義。一種是指國家對于特定的社會力量的超越。在這種情況下，形成的是國家對于整個社會利益的代表。但也會存在另外的一種情形，即將國家的狹隘利益凌駕于整個社會之上。這種狀況表現為國家對所有社會力量的排除。不僅是對作為獨特的社會利益群體的排除，而且也是對于所有社會力量的排除。排除的方式有兩種，一種是關閉公眾進入政治的通道，一種是取消公眾的經濟參與要求(奧唐尼爾，1978；時和興，1994)。這種“國家權力對于公眾的偏離必然影響到其公共政策的制定，不受限制的官僚機構只對自己負責，可以任意推行一種自我擴張的政策”(時和興，1994)。因此，一種為一個社會的經濟社會發展所必須的自主性，是與民主政治相聯系的，至少這要表現為社會力量對國家權力的有效制約。應當說明的是，這里所說的社會力量對國家權力的制約，與上面所說的社會中的某些強勢集團對國家決策的左右是不同的。那些社會中的強勢集團對國家決策的影響，體現為將這個集團的私利轉變為國家的政策。而這里所說的社會力量對國家權力的制約，則是指作為一種來自人民利益的合力對國家權力的規范。當中最重要的是不同的社會利益群體的充分發育，以及為這些群體表達經濟要求和政治參與提供制度化的渠道。

3.國家自主性與財政。

胡鞍鋼和王紹光兩位先生曾經分析過國家抽取資源能力下降對國家行為的影響，這具體表現為國家財政收入在國民收入或國民生產總值中所占的份額在不斷下降。以我國的情況為例，在1978年，國家財政收入占國民收入的比重為27.2％；1985年，扣除債務收入后計算的財政收入比重為25.3％；到1989年，進一步降為18.7％。與1978年相比，1989年財政收入占國民收入的比重下降了大約一半。這個分析的邏輯，同樣適用于對國家自主性的分析。但與國家的自主性問題關系更為直接的，還不僅僅是國家抽取資源的能力，更重要的是政府財政收入的構成，特別是稅收構成。在發達國家中，政府的財政收入構成中有兩個值得關注的特點，一是在整個政府財政收入中，大部分是來自于稅收，而較少來源于政府所開辦和經營的國有企業，換言之，這些國家的國有企業所承擔的主要任務，不是向政府提供巨額的利潤，而是經營一些更具有公共性質的產業。二是在稅收收入中，來自個人的所得稅占有一個很大的比重，在西方發達國家，個人所得稅在國家稅收中所占的比重一般在40％以上。而在我國，情況恰好相反。改革開放以來，我國財政的來源發生了一系列的變化。其中的變化之一，是在改革前，國家財政收入主要是來源于國有企業的利潤。但在改革以來，由于其他所有制形式經濟的迅速發展，也由于國有企業的長期不景氣，來自國有企業的利潤在國家財政收入中所占的比重大為下降。從道理上來說，這本來反映了市場經濟體制下國家財政收入的正常來源。但問題是，在稅收中，大部分是來自于企業的各種稅目，而來自個人的所得稅只有1-4％。盡管我們不能完全按照政府收入的來源來預測政府的行為取向，但拿誰的錢，關照誰的利益，為誰說話。即使是在公共領域中，這也是一種會發揮作用的邏輯。在這種情況下，政府的公共地位的下降，就是一個必然的現象。