與我國曾實行的高度集中的計劃體制相適應，計劃法曾被認為是我國整個經濟法的龍頭法。而在實行主義市場經濟體制后，計劃法與計劃一樣備受冷落，或者雖有關方面仍然提到計劃法，但沒有或不愿去進一步探究。本文擬就這一經濟法領域的“非熱點”做一初步的探討，以作拋磚引玉。

一、計劃及其化要求

（一）計劃的含義與一般價值

計劃是一個使用得非常廣泛的用語，在不同場合的含義可能不完全相同。有人給計劃下的一個“簡明的、不帶褒意或貶意的定義”是：“計劃”是未來行動的方案。相應地，計劃具有三個主要特征：（1）它必須與未來有關；（2）它必須與行動有關；（3）必須有某個機構負責促進這種未來行動。[①]

一般說來，計劃是指人們為了實現某種目的而對未來的行動所作的設想和部署。它是人們在多領域、多層次上使用的一種自覺的行為。在任何領域、任何層次上完整的計劃，都必須具備目標、時限和主體三大要素。常識告訴我們，工作的越是復雜，參與實施計劃的行為主體和涉及的環節越多，越需要計劃性。我國古代就有“凡事預則立，不預則廢”的思想。西方經濟學家也闡明了這個道理：“雖然我們無法預見未來，但如果我們沒有根據當時所得到的信息而制定的未來計劃，我們就無法合理地行事。”[②]工作有計劃，至少可取得有序、協調、效率的優越性。所謂有序，是指因為有了明確的目標以及為此而確定的步驟、重點、分工等，可在實現過程中分別輕重緩急，保證重點，為全局奠定基礎，有條不紊。所謂協調，是指通過計劃作出事先的協調，處理好在計劃的制定和實施過程中的總目標與子目標之間、各具體目標之間、預期目標與時間約束之間、目標與手段之間可能存在的矛盾，促進目標的順利實現。所謂效率，是指因為有序和協調，盡可能地激勵了行為主體的積極性，合理地挖掘并組織相關的條件，減少了盲目性，避免操作中的重復浪費，因而有利于提高效率。[③]有序、協調、效率的優越性也就構成了計劃的一般價值。

計劃主體是多層次的，計劃的對象也是多層次的，因此計劃有個人計劃、家庭計劃、計劃和國家計劃等。作為計劃法所涉及的計劃，是處于宏觀層次的國家計劃，而且側重于經濟計劃。當計劃被用作經濟活動的調節手段，并與國家的職能和權力結合起來，就形成了國家經濟計劃。

計劃是經濟管理的一項重要職能，也是經濟管理的一種重要手段。一般認為，經濟管理具有計劃、組織、指揮、協調、控制等職能，在這些職能中，由于計劃職能反映了管理者的決策意圖，決定著管理行為的方向，制約和決定著其他管理職能，因而被人們視為經濟管理的首要職能。計劃作為經濟管理的一般職能，是一個廣泛中性的概念，它普遍存在于不同社會制度和不同管理體制的國家之中，因而有無計劃不是區別社會制度和經濟社會屬性的標準。[④]

（二）市場經濟條件下的計劃調控

由于我國在建國以后長期實行高度集中的計劃經濟體制，計劃幾乎無所不包，深入到了國民經濟的各個領域，成為配置資源的最主要的手段。隨著計劃經濟體制的弊端日益暴露出來，并最終為社會主義市場經濟體制所取代，計劃本身應當如何定位的問題就被提出來了。在這一過程中，不乏有因為計劃經濟的弊端而排斥、否定計劃本身的，但是理性的審視和現實的需要又使得計劃在市場經濟中占有不可忽視的地位。

計劃不是基本社會制度的范疇。鄧小平同志1992年初就指出：“計劃和市場都是經濟手段。計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。”[⑤]

同時，計劃本身也不是特定經濟體制所特有的范疇。在市場經濟體制下，計劃雖然不像在計劃經濟體制下那樣作為資源配置的基礎性手段，但它并不是毫無價值的，而是對市場經濟進行宏觀調控的重要手段。黨的十四大報告明確指出：“國家計劃是宏觀調控的重要手段之一。”事實上，計劃作為一種宏觀調控的手段，恰恰在市場經濟條件下才能夠真正有效地發揮作用。在計劃經濟體制下，由于把計劃的作用過于夸大，反而使計劃的宏觀調控作用未能顯示出來，因為那時的計劃已是無所不包，而不僅僅是在宏觀上進行調節和控制的手段。

對市場經濟進行計劃調控的必要性，首先在于社會化大生產對計劃的普遍需要。市場經濟是生產高度社會化的經濟，社會再生產的各個方面、各個環節的聯系非常廣泛和復雜。這種高度社會化的經濟要能正常運行，客觀上需要一個社會中心進行協調，以使社會生產有組織、有計劃地實現各種經濟聯系和協作。許多實行市場經濟國家的實踐說明，國家計劃具有承擔這種社會中心協調經濟聯系的重要功能，是對市場經濟進行宏觀調控的重要手段。

對市場經濟進行計劃調控的必要性，更在于彌補市場機制內在局限性的客觀需要。市場機制作為市場經濟的基礎性調節手段，具有不可替代的優越性，但它也不是萬能的，而是有著自身內在的局限性和缺陷，即存在所謂“市場失靈”問題。這些主要有：第一，市場調節的滯后性。市場信息是經濟運行中已經發生不平衡之后的信息反饋，因而市場機制的調節是在事后，這種事后性往往造成社會經濟資源的浪費和經濟的不穩定。第二，市場調節的局部性。市場機制并非在任何領域都能有效發揮作用，有些領域的經濟活動只靠市場是調節不了或調節不好的，如重大經濟結構和布局的調整、社會收入的公平分配、資源和環境的保護等。第三，市場調節的短期性。市場提供的信息在時間上是短期的，一般只反映眼前的供求關系和價格狀況，不能反映以后時期供求和價格的變化，這就使市場調節只適應于短期的調節。第四，市場調節具有盲目性。在市場經濟條件下，商品生產經營者依據市場信息決定自己的生產經營行為，但是市場信息是不完全的，這就使得依據這種信息所作出的決策具有一定的盲目性。市場機制的這些局限性表明它不能保障所有經濟資源的最優配置，不能保證國民經濟持續、穩定、協調發展。因此，市場經濟客觀上需要政府進行有意識、有計劃的宏觀調控，而國家計劃就是宏觀調控的重要手段。[⑥]

計劃調控可以在一定程度上彌補市場機制的缺陷，如可以迅速調動現有的資源用于重點建設和短線產品的生產；可以進行事前和主動的調節；可以對社會經濟進行總體性調節以及對個體利益與整體利益、短期利益與長遠利益進行協調等。

計劃作為宏觀調控的手段，以社會經濟運行總體為對象，主要通過經濟政策和經濟措施來調節經濟利益，最終實現預期的社會經濟發展目標。在社會主義市場經濟的宏觀調控體系中，“計劃提出國民經濟和社會發展的目標、任務，以及需要配套實施的經濟政策。”[⑦]從這個意義上說，計劃也是經濟手段。計劃與財政、一起，是宏觀調控中覆蓋最全面、最廣泛、使用最經常的三種重要經濟手段，而計劃又是綜合協調各類調控手段的手段。

計劃調控在市場經濟條件下具有普遍意義，即使是“在今天高度發展的資本主義社會里，古典自由主義經濟的原有形式已不能全面實現其機能，需要有人為的政策上的國家干預。因此，可以說任何意義上的計劃，都有其必要性。”[⑧]“在世界里，政府完全可以很好地從事廣泛的經濟活動，包括調整收入和財產的分配，處理外部經濟和外部不經濟，對付結構上的不可分性，維持經濟的普遍穩定。要達到所有這些目標，政府就應該，其實也必須預先作好計劃。”[⑨]

而對于要實現經濟趕超目標的發展家來說，計劃調控更是不可缺少的。劉易斯也認為：“，聽任市場經濟自由放任的發展，這在不發達國家毫無疑問是一個錯誤的答案。”[⑩]

計劃調控對于我國這樣的發展中國家實現社會穩定和經濟的超常規發展有著更為重要的意義。

（三）市場經濟條件下計劃調控的法律化

在市場經濟條件下，計劃的形式主要不是采取以往的指令性計劃，而更多的是采取指導性計劃。今后，國家計劃的任務主要是合理確定國民經濟和社會發展的戰略、宏觀調控目標和產業政策，搞好經濟預測，規劃重大經濟結構和生產力布局，安排國土整治和重點建設等。這樣的計劃具有多種功能，如規劃功能、導向功能、配置功能、協調功能和激勵功能等。但計劃作為對市場經濟進行宏觀調控的重要手段，其在我國的經濟生活中實際作用的發揮程度還要取決于計劃調控本身的合理與。而這就離不開法律制度的保障。

現代經濟中不僅有“市場失靈”的問題，而且也有“政府失靈”的問題，而計劃的局限性在某種程度上可以構成政府失靈的一個方面。雖然計劃具有彌補市場失靈的優越性，但它也不是萬能的，也有其局限性。這主要表現在：首先，受信息不完全性的影響。計劃的制訂在很大程度上依賴于完善、及時的信息，而受主客觀因素的影響，信息的收集、加工、整理以及傳遞往往難以做到完善、及時。其次，受主觀認識水平的限制。除信息的不完全性以外，人們自身認識能力也是有局限的，因而存在著計劃的制定不符合客觀要求的情況。第三，受不同利益的牽制。各種計劃出自不同的政府部門和具體的工作人員之手，代表著不同部門和地區以及集團的利益，因此計劃的最終確定往往受到較多的牽制。第四，受非經濟因素的影響。單純的計劃機制還容易受到非經濟性因素（如勢力、當權者出于政治目的等）的左右，產生所謂的非經濟性調節，使計劃偏離合理的目標。

為使計劃調控在市場經濟條