摘要：當前，“三農”經濟的發展問題和民營中小企業的融資問題備受社會各界關注。小額貸款公司的出現給我國農村經濟和中小企業融資帶來了新的活力。但是小額貸款公司“只貸不存”的政策及自身原因，給小額貸款公司的可持續發展帶來許多困擾。對小額貸款公司的發展歷程進行回顧，分析其可持續發展過程中的制度缺陷，并提出進行制度創新的對策建議，具有一定的理論與現實意義。

關鍵詞：小額貸款公司；可持續發展；制度完善。

小額貸款公司是介于正規金融機構與民間信貸資本之間的一種新型融資公司。2005年12月27日，我國第一個票號“日升昌”的發源地———山西平遙縣率先組建了日升隆、晉源泰兩家小額貸款公司，這標志著我國小額貸款公司的正式誕生。至2006年底，全國5個試點省共成立了7家商業性小額貸款公司。2008年5月，銀監會和人民銀行聯合出臺的《關于小額貸款公司試點指導意見》（以下簡稱《指導意見》），又推動了小額貸款公司試點的迅速發展。截至2009年12月，我國小額貸款公司達到1334家，從業人數14 500人，資金來源940多億元，貸款余額700多億元，占銀行貸款總額的0.19%。但與此同時，性質定位不明、監管體系不成熟等一系列問題一直困擾著小額貸款公司的可持續發展。

一、小額貸款公司可持續發展的制度缺陷。

市場經濟中的任何參與主體，都有著與之相適應的制度環境。制度環境的良好與否，制度執行的正確與否，直接影響著主體參與市場經濟活動的績效。本文認為，小額貸款公司的運作存在制度供給缺陷和制度執行偏頗，是造成其小額貸款運行出現困難的主要因素。

（一）性質定位不明晰。

《指導意見》規定：“小額信貸公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任。”可見，小額貸款公司的業務范圍是金融，但定位卻是企業。由于其不由銀監部門批準成立，所以享受不到應有的財政補貼，融資只能隨基準利率浮動，也不能辦理小額貸款的土地房產抵押，這些都制約了小額貸款公司的業務發展，加大了其融資成本。

（二）制度約束軟化。

中國人民銀行頒布的《小額貸款公司指導手冊》規定，小額貸款公司投向“三農”貸款的比例不得低于70%。但是目前，雖然小額貸款公司的各項制度已初步建立，但經營方向、方式缺少硬性約束，在實際操作中容易發生偏離。比如，平遙的小額貸款公司在成立之初就明確規定服務對象要以“三農”為主，“三農”的貸款比例不得低于75%，自然人單戶貸款金額不得超過10萬元，5萬元以下農戶貸款比例不得低于資本金總額的75%。但在金融危機爆發以后，公司以支持企業度過難關為由，大量發放企業貸款，至2009年6月末，平遙縣小額貸款公司發放企業貸款余額為2 987萬元，占比39.14%，同比上升了18個百分點，已經逐步偏離了初始的市場定位。

（三）監管體系不完善，監管主體模糊。

完善的監管體系是法律法規體系、進入退出機制、運營監測機制、社會監督體系的有機結合，對小額貸款公司的監管也要堅持這“四位一體”，才能提升監管效果。但是目前我國對小額信貸公司的監管還存在很多問題：一是監管體系不完善。目前還沒有專門針對小額貸款公司監管的法律法規，只有《指導意見》等規范性文件，而這些文件也僅僅是做出了一些原則性的規定。二是進入、退出機制不完善。《指導意見》中規定由政府部門負責小額信貸公司的設立和審批，但是由于政府部門缺少專業人才，從而造成審批不嚴的現象。三是監管主體模糊。《指導意見》規定小額貸款公司的準入和監管制度由中國銀行業監督管理委員會和中國人民銀行頒布并由地方政府執行，而地方政府往往指定金融辦和相關機構具體負責，這就造成由于沒有明確統一的監管機構和責任分解而導致的監管內容、監管配合、風險控制上的不吻合，由此還很可能引發金融失控。

二、小額貸款公司制度創新的對策建議。

試點中的小額貸款公司，有著較為廣闊的發展空間和樂觀的發展前景，但在其發展過程中不可避免地會遇到一些困難與障礙，克服這些困難、障礙的過程同時也是促進小額貸款公司發展的過程。針對上述問題，筆者認為可從以下幾個方面進行創新：

（一）完善相關的法律制度，明確小額貸款公司的法律地位。

小額貸款公司的法律地位問題是影響其發展的一個不容忽視的深層次問題。沒有獨立的小額信貸法律，就沒有小額貸款業務的標準，小額信貸業務的監督管理也就缺乏相應的尺度。目前，在國家層面上對小額貸款公司的立法只有人民銀行和銀監會聯合發布的《關于小額貸款公司的指導意見》這一部委規章。國家應針對小額貸款公司試點工作快速發展的現狀，認真研究對小額貸款公司的立法問題，提高立法層次，明確小額貸款公司的法律地位，使其在金融維權、稅收優惠等方面與正規金融機構享受同等待遇，以保障小額貸款公司的合法權益，同時明確小額貸款公司的法律義務并使其接受法律授權部門的監督。此外，鑒于小額貸款公司與普通的商業銀行有著本質區別，應通過小額信貸法區別對待小額信貸與普通商業貸款，將小額貸款公司開展的目的和形式、利率實施辦法、貸款與還款的條款等確定下來，推動其健康發展。

（二）建立正向激勵機制，矯正小額貸款公司的服務方向。

各地政府應盡快出臺激勵政策，從服務“三農”的角度出發，統一制定工商、稅務等優惠政策，按照各公司投向“三農”的貸款比例給予其不同程度的稅收優惠和補貼。比如：上年投向“三農”的貸款占比低于60%的，按工商企業全額征稅；占比60%~70%，由同級財政部門減半返還營業稅；占比70%~80%的，全額返還營業稅；占比80%以上的，全額返還所得稅地方分享部分，并予以適當獎勵。通過這種區別政策，用市場的方式引導小額貸款公司確立市場定位，堅持服務“三農”的方向，堅定不移地在農業、農民和農村這個大市場中找準自己的位置，在服務農業和農村經濟中求得自身的發展和壯大。

（三）完善小額信貸監管體系，保證小額貸款公司的健康有序發展。

小額信貸具有與傳統金融不同的風險形成機制和風險特征，加上小額信貸正處于成長時期，因此，應區別對待對小額信貸機構的監管和對普通商業銀行的監管。對小額信貸機構的監管，一方面要有效地防范金融風險，另一方面要起到引導小額信貸積極穩定健康發展的作用。首先，要明確監管主體。人民銀行、銀監會、工商管理局等部門應盡快聯合出臺《小額信貸公司管理辦法》，明確小額信貸公司的監管主體，將小額信貸公司的資金來源、資金運用以及業務運營都納入監管之中。具體地，可以考慮在省、市、縣三級建立小額信貸公司領導小組，該小組由政府牽頭，中國人民銀行、監管會、工商等部門共同參加。其次，要明確監管方式。目前，由于小額貸款公司不吸收存款，無結算業務，不涉及社會公眾利益，單個公司的風險不會傳導擴散而危及整個金融體系的安全，因此對于小額貸款公司可以實施不同于金融機構的非審慎監管。小額貸款公司應定期向監管機構報送資產負債表、貸款收支表、損益表等資料進行備案，并按照要求向社會公開披露信息。最后，要建立嚴格的市場進入、退出監管法律制度，按小額信貸的類型設定市場準入制度。金融性小額貸款公司易受突發事件的影響，風險較大，這就需要小額貸款設計存款保險制度，并要求其強制性參加保險。同時，小額貸款公司要設計一套安全可靠的信息備份方案，保證小額貸款機構在退出市場時客戶的利益不因信息的缺失而造成損失。

（四）強化風險防范意識，建立適合小額貸款公司運營的內部風險控制體系。

小額貸款公司作為具有貸款功能的準金融機構，應建立審慎規范的資產分類制度和撥備制度等風險控制制度。但在具體實施過程時，小額貸款公司出于占領市場份額和擴張貸款規模的考慮，往往忽視風險的防范和控制。因此，銀監會、人民銀行和工商行政管理部門應對其加強引導，使風險防范的規定真正落到實處。小額貸款公司應借鑒商業銀行關于貸款的內部風險控制體系的成熟做法，建立一套適合自身運作的內部風險控制體系，樹立“成本可算、利潤可獲、風險可控”的經營理念。如，針對小額貸款公司平均貸款額度比較大的現象，要防范發展中的風險；針對微型企業自身防范風險的能力比較弱、抵御自然風險和市場風險的實力不足的現象，應介入保險、擔保等機制；鑒于小額貸款公司的貸款對象是被商業銀行邊緣化的中小企業、個體商戶和農戶，他們的信用水平無法準確界定，因此應適當提高風險撥備（至少應高于商業銀行1%），以防范經營過程中的風險。

此外，針對小額信貸風險控制難的問題，政府應當出面，設立相應的風險補償基金。對于小額貸款公司在放貸過程中產生的不良貸款，經過財政審核認定屬小額貸款公司負責的，可通過風險機制給予一定比例的補償。另外，對于小額貸款公司來講，除了要充分利用其他商業銀行共有的客戶信用外，還要積極參加當地人民銀行牽頭開展的農戶信用體系建設，盡可能實現信用信息資源共享，切實防范信貸風險。

（五）開辟后續資金來源渠道，實施科學的財務核算體系。

目前，許多小額貸款公司提出開辦存款業務的要求。2006年諾貝爾和平獎獲得者———孟加拉格萊珉銀行及其創始人孟加拉吉大港大學經濟系主任穆罕默德·尤努斯教授在我國的一次演講中指出：小額貸款公司必須既存又貸，否則等于砍斷了它的一條腿。但是筆者認為，目前在我國，小額貸款公司還不宜開辦存款業務，主要原因是我國存款市場發展得已很充分，競爭也很激烈。如果小額貸款公司吸收存款，受影響的群體將比較大，造成的社會影響也比較大，一旦發生經營困難，容易釀成社會系統性風險。因此，不能讓小額貸款公司吸收存款，但在其經營情況良好的前提下，可以循序漸進地開辟后續融資渠道。一是可以借鑒國際上一些小額貸款機構“只貸不存”的成功做法，由國家財政、政策性銀行和其他金融機構共同出資建立小額信貸基金，由小額信貸基金將資金“批發”給小額貸款公司，小額貸款公司則充當零售商，按照“小額、分散”的原則，重點解決小企業和“三農”的資金需求問題。二是擴大小額貸款的融資比例，放寬一些經營情況良好、內控水平高的公司從銀行等金融機構融入資金的比例，并可視其具體經營情況，允許其融入資金在其自有資本的1.5~3倍之間，增強其放貸能力和“造血”功能。三是建立貸款擔保機制，由地方政府為小額貸款公司設立相對應的擔保公司或擔保基金。政府每年成立擔保基金，通過擔保基金的杠桿效應擴大小額貸款。

同時，小額貸款公司應建立科學的財務核算體系，這對于公司進行經營狀況分析是非常重要的，同時還可以利用它及時發現問題并加以糾正，而且有助于外界增強對機構的了解，擴大機構的服務受眾。另外，科學的核算體系還能對機構形成一定的壓力，督促機構不斷地改善自身的制度建設。

三、結語。

我國是一個人口大國，也是一個貧困人口大國。扶貧不僅要有資金的投入，還需要有高效地使用資金的方法和有效的組織形式，而我國的小額貸款公司作為新生事物，擁有很大的發展前景，在服務中小企業方面發揮著重要的作用。小額貸款公司發展迅猛，已經成為服務“三農”和中小企業的重要力量，但其發展過程中普遍面臨融資難、盈利難等問題，可持續發展前景堪憂，相關部門應當從擴展資金來源、完善監管機制等方面入手進行制度創新，促進其可持續發展。同時，小額貸款公司自身也要抓住機遇，努力創新，盡快在社會各方面力量的促進下建立一套適合我國國情的小額貸款公司制度，從而實現可持續發展。

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