關鍵詞: 社會整體效益原則；公平；效率；可持續(xù)發(fā)展

內(nèi)容提要: 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是當下中國重要的理論和實踐課題，法學上對之關注較少。從法理學角度為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供理論指引，以法理考量作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的法治起點，分析區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展應當重視的基礎性問題，有助于引導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展法律規(guī)制，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展法治化，使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展成果得以共享。 區(qū)域經(jīng)濟是經(jīng)濟地理學和區(qū)域經(jīng)濟學的共同研究領域，是特定地區(qū)國民經(jīng)濟整體的總稱。從1949年至2000年，根據(jù)學者考察，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了三次重大轉(zhuǎn)向：第一次是1949年至1978年從不平衡發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向平衡發(fā)展戰(zhàn)略，推進區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略；第二次是1979年至1990年從改革開放的實際出發(fā)由平衡發(fā)展轉(zhuǎn)向非均衡發(fā)展，經(jīng)濟重心向東部沿海地區(qū)傾斜；第三次是1991年至2000年從非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展，以“全方位開放”和西部大開發(fā)為特征。[1]之后，十屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，將統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展明確為“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。2007年黨的十七大進一步明確提出要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)格局；縮小區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化，要繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善區(qū)域政策；遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動力強、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟圈和經(jīng)濟帶。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展成為政府和社會關注的熱點問題。 與此相應，在中國國民經(jīng)濟的發(fā)展過程中，資源浪費、重復建設、環(huán)境保護以及地區(qū)發(fā)展不平衡等問題相伴而生，日益影響整個國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與改革開放成果的共享。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為國民經(jīng)濟順利發(fā)展的重要保證。但是，當前區(qū)域發(fā)展存在諸多問題，最突出的是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有政策，而無立法保障。從法治角度探討如何保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)是構建中國特色社會主義法律體系的新課題和新使命。筆者主要從法理學角度來闡述區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展應當關注的基本法理問題，以法理考量作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展法治化的邏輯起點，以期避免出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展中效率和公平正義的沖突，以促成整個區(qū)域的公民都能享受到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的成果。 一、共同經(jīng)驗：立法的路徑依賴與法理先行 區(qū)域經(jīng)濟是根據(jù)社會勞動地域分工的不同而形成的各具特色的地域經(jīng)濟綜合體。發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，是各個國家公共政策的核心問題之一。從歷史上考察，世界各國經(jīng)濟發(fā)展史表明，在市場經(jīng)濟條件下，區(qū)域差距不會自動縮小，相反會越來越大，需要政府積極地加以干預。政府干預經(jīng)濟是一種與市場自發(fā)調(diào)節(jié)相對應和相協(xié)調(diào)的力量和手段。凱恩斯主義的出現(xiàn)，標志著國家干預理論基本形成。羅斯福新政之后，市場經(jīng)濟發(fā)達國家的政府干預得到全面發(fā)展，政府在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。政府干預經(jīng)濟起源于市場失靈的存在。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展首先必須進行區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控，市場機制固有的局限性需要宏觀干預，“宏觀經(jīng)濟學是關于協(xié)調(diào)失靈的，政府的宏觀經(jīng)濟作用就是避免協(xié)調(diào)失靈”。[2]此外還包括兩個因素：一是個人因“合成謬誤”的理性行為導致整體經(jīng)濟災難的情況；二是存在較為懸殊的貧富差距，即使資源配置達到了“帕累托最優(yōu)”，從社會倫理和價值判斷上來說也需要政府干預。新制度經(jīng)濟學的制度創(chuàng)新理論表明制度也是一種資源，國家在制度資源配置上具有組織優(yōu)勢。 中國的傳統(tǒng)和現(xiàn)實都需要國家在調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展時，提供及時和適當?shù)闹贫裙┙o。這既是國家職責所在，也是區(qū)域發(fā)展必須。建國以來，我國地區(qū)差距的制度特征從一個側(cè)面也證明，制度創(chuàng)新在區(qū)域發(fā)展中的關鍵性。但對于國家權力不能過分放寬限制，法律的作用就在于明確國家權力范圍。借鑒世界各國調(diào)控區(qū)域發(fā)展的制度經(jīng)驗和教訓，最重要的一條是以法律為主導，立法先行，即發(fā)達國家和發(fā)展中國家干預地區(qū)差距、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、促成區(qū)域內(nèi)部發(fā)展，都是以憲法和法律為基礎進行的，都是以法律來規(guī)范和保障政府的干預行動的。這對我國統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展尤其具有借鑒意義。 美國歷史上曾是一個區(qū)域發(fā)展很不平衡的國家，為解決地區(qū)差距問題，其把對西部、南部地區(qū)的開發(fā)與發(fā)展作為區(qū)域政策的重要內(nèi)容，并制定了各種法律縮小地區(qū)差距。如19世紀為鼓勵西部移民，陸續(xù)出臺了《宅地法》、《鼓勵西部植樹法》、《沙漠土地法》等法律。1933年，美國國會又通過了《麻梭淺灘與田納西河流域開發(fā)法》，并依法成立了田納西河流域管理局（簡稱TVA)，負責領導、組織和管理田納西和密西西比河中下游一帶的水利綜合開發(fā)和利用。為了解決地區(qū)經(jīng)濟困難并為西部落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展作出指導，美國政府在20世紀60年代至80年代先后頒布了《地區(qū)再開發(fā)法》、《公共工程與經(jīng)濟發(fā)展法》和《阿巴拉契亞區(qū)域發(fā)展法》等多個法案，進一步加強對困難地區(qū)的經(jīng)濟援助。隨后美國政府又頒布了《人力訓練與發(fā)展法》、《經(jīng)濟機會均等法》、《農(nóng)村發(fā)展法》和《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》等，立法有力地保障和促進了美國區(qū)域開發(fā)的成功。 日本自20世紀50年代后期開始到60年代末連續(xù)10余年經(jīng)濟保持兩位數(shù)增長，但在空間上卻出現(xiàn)了嚴重的發(fā)展不平衡問題。人口和產(chǎn)業(yè)過度集中于少數(shù)大城市，山區(qū)農(nóng)村則出現(xiàn)了“過疏”化，一系列區(qū)域問題急劇顯現(xiàn)。為了應對區(qū)域問題，日本政府在地區(qū)政策方面進行了很多努力，其中最主要的就是重視地區(qū)發(fā)展立法。除了1950年制定的《國土綜合開發(fā)法》外，日本后來又陸續(xù)制定了一系列關于地區(qū)發(fā)展的法律，如《山村振興法》、《孤島振興法》、《過疏地區(qū)振興特別措施法》、《新產(chǎn)業(yè)城市建設促進法》、《筑波研究學園都市建設法》、《水資源地區(qū)對策特別措施法》、《北海道開發(fā)法》等。立法的指導與有效實施保證了落后地區(qū)開發(fā)的順利進行。 就上述兩個國家的經(jīng)驗而言，立法已經(jīng)成為保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。不過在考察域外區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的法治化經(jīng)驗時，我們必須首先保持法理上的敏感和覺醒。國外在進行立法時，就已經(jīng)在法理上作出了一般性判斷，即為實現(xiàn)社會整體發(fā)展和公平正義，讓更多人同樣享受到經(jīng)濟發(fā)展成果，必須進行區(qū)域經(jīng)濟立法，而所有立法均應朝此方向前進。這種法理上的一般判斷，應當作為域外區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的深層經(jīng)驗被中國重視和吸收。只有吸收這種深層經(jīng)驗，我們才能獲得發(fā)展最為本質(zhì)性的東西。因而立法固然重要，依賴立法路徑能夠作出很多成績，但在此之前，我們還必須總結中國在立法層面上的得失，總結當今社會發(fā)展的總體要求，總結我們所面臨的時代要求和實踐要求，否則所立之法很可能成為盲目之法、“無理之法”。而對于這些問題的總結，最先感知的載體應當是法理學上的變化。法理感知是立法能夠得以正確指引的基礎，也是整個社會發(fā)展的指南。法理學的使命是高度關注人類社會發(fā)展的一般實際過程，并經(jīng)常促進這種發(fā)展，而不是只做事后總結工作。對實踐發(fā)展應對失靈是中國法理學應當避免的事情。因而，法理考量應當是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展法治化的邏輯起點，是立法路徑依賴的前提與基礎。只有法理上的精深認識，才能為區(qū)域經(jīng)濟的良性健康發(fā)展奠定基礎。與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相關的法理問題，筆者認為主要有社會整體效益原則的法理調(diào)適，實質(zhì)公平觀的整體意蘊，公平與效率的法理選擇與可持續(xù)發(fā)展的法理念。 二、整體與個人：社會整體效益原則的法理調(diào)適 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總體上是追求社會整體效益價值的實現(xiàn)。從經(jīng)濟法角度而言，經(jīng)濟法所追求的經(jīng)濟效益指的是社會整體經(jīng)濟效益，經(jīng)濟法是國家從社會整體利益出發(fā)對經(jīng)濟運行進行干預和調(diào)控、協(xié)調(diào)和規(guī)制的法律，[3]同時，有學者將經(jīng)濟法的本質(zhì)界定為“適應經(jīng)濟性即社會協(xié)調(diào)性要求的法律”。[4]區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展追求的經(jīng)濟性價值與經(jīng)濟法追求的經(jīng)濟性價值具有一致性，即社會整體效益。法律經(jīng)濟學認為，效率的目的，是衡量一切法律乃至所有公共政策適當與否的根本標準。[5]可見，特別是在區(qū)域經(jīng)濟立法等經(jīng)濟立法當中，社會整體效益價值既是經(jīng)濟法追求的價值，也符合法律經(jīng)濟學對法律和公共政策的要求。 但整體效益原則卻蘊含著難以解決的內(nèi)在矛盾。社會整體效益原則在一定程度上確實能夠于“個體私利”的自有追求中自然成就，它很大程度上能在個人利益的復雜交織中獲得實現(xiàn)。但是這種實現(xiàn)始終蘊含了整體利益與個人利益的矛盾，其在根本和長遠上對個人利益的促進可能導致二者在局部和短期的背離，因而理性經(jīng)濟人對個人私利的追求并不必然導致社會整體利益的最大化。反向言之，社會整體利益的最大化很有可能并不是個人利益的最大化，個人很可能成為社會整體利益最大化的犧牲品，這已經(jīng)是經(jīng)濟學家們的共識。因而，我們在法理上絕不可忽視這種共識，一味盲目地想促使社會整體利益最大化，而罔顧個人利益的實現(xiàn)，從而導致實質(zhì)不公平和不正義。 需要說明的是，對社會利益優(yōu)先性和重要性的強調(diào)，并非不重視個體利益，而正是基于對個體利益的考慮，只不過其對個體利益獲取所依賴的基礎認識不同而已。[6]但根據(jù)實踐經(jīng)驗，我們不能僅簡單地如是宣稱，而必須對社會整體效益原則進行調(diào)適，整體優(yōu)位、個人讓步的理念應當適當?shù)剞D(zhuǎn)換成為整體優(yōu)位、個體基礎的理念，必須首先承認個人利益的基礎性地位，轉(zhuǎn)換邏輯思維方式，才能夠在此基礎上確保整體利益。換言之，即形式上，社會整體效益處于主導地位，個人利益服從社會整體效益的約束。但是從實質(zhì)而言，國家對社會整體利益的干預應當受制于個體的利益，個體利益的自發(fā)實現(xiàn)和自覺實現(xiàn)應當成為社會整體利益必不可少的考量內(nèi)容。 整體利益和個人利益的并存發(fā)展，其實質(zhì)是要造就一種和諧的發(fā)展局面。中國區(qū)域發(fā)展是基于把社會作為有機整體加以認知，認為構成社會的諸要素是功能互補的，從而能夠追求整體和諧發(fā)展的結果。由此，保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度在制度設計上就要具備下列秉性：權利與義務的角色性、規(guī)范性質(zhì)和功能的二元結構性、責任的二重性等。[7]隨著生產(chǎn)力高度發(fā)展和社會分工日益細化，社會中的每一部分和處于不同部分的不同個體在社會整體運動中扮演不同的角色和發(fā)揮不同的功能。整體和個人的和諧，需要區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展法律制度對功能個體的角色予以確定并保護其功能發(fā)揮所需條件的存在和生成。這樣，功能主體的權利義務具有與其角色或功能的對應性。同時，這種和諧論認為任何主體的行為不僅影響直接作用的對象，而且影響到整個社會。這就要求處于社會的個體不僅對其他個體負有不侵害的義務，而且對整個社會負有維護與促進的義務。 三、整體公平：實質(zhì)公平觀的整體意蘊 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所追求的公平是分配公平、實質(zhì)公平。這里所謂的分配公平，是在社會生活中由于種種原因造成的地區(qū)發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展、個體貧富懸殊等分配不均衡現(xiàn)象所引起的再分配需求。它不是指社會財富的平均分配，而是指利用國家經(jīng)濟能動力，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、均衡收入分配和協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮積極的作用。[8]而所謂實質(zhì)公平，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的語境中是指社會整體利益的公平。簡單地說，它強調(diào)人們追求利益最大化的行為，必須對全社會的經(jīng)濟發(fā)展而不是對個別人的特定利益承擔義務，當某地經(jīng)濟行為即便并不造成特定的損害結果，但卻對整個社會經(jīng)濟造成危害時，該行為就是不公平的。 區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展追求公平公正的發(fā)展環(huán)境。在各國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程當中，雖然國情不同，但所遇到的問題卻存在著共性。發(fā)展中國家遇到的最大問題，莫過于地方保護主義，如地方政府為保證當?shù)仄髽I(yè)能夠獲利以保證其財政收入，限制外來商品進入當?shù)厥袌觥５胤秸蛑暗貐^(qū)經(jīng)濟調(diào)控”的幌子實行地方保護主義、地區(qū)封鎖、行政性貿(mào)易壁壘等。這嚴重影響了社會整體經(jīng)濟的發(fā)展，破壞了市場競爭秩序，而且縱容了一些違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。可以說，地方保護主義是行為主體追求個體利益而損害社會整體利益的典型，剝奪了市場主體公平競爭的機會，從規(guī)則上限制了市場經(jīng)濟主體的“機會公平”，最終破壞了“實質(zhì)公平”的和諧發(fā)展局面。而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的任務之一即是打破地區(qū)封鎖，建立健全統(tǒng)一的產(chǎn)品、生產(chǎn)要素流通市場，保護市場競爭機制。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所追求的公平價值理念，應當是一種具有整體意義的實質(zhì)公平價值理念。 社會公共利益的核心是公平（或公正）。公平，有靜態(tài)、外部的層面，也有動態(tài)、實質(zhì)的層面。所謂靜態(tài)、外部的公平，即著眼于形式上的法律地位平等、意思表示自由，而不問行為的結果；而動態(tài)、實質(zhì)的公平，則是超然于權利行使之上，直接關注利益實現(xiàn)的公平，即結果公平，其屬于有利于效率最大化的公平。[9] 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展應當更注重最終實際利益的歸屬，注重動態(tài)、實質(zhì)的公平，注重整體的公平，并對此進行法律提升和制度保障。在區(qū)域經(jīng)濟總體發(fā)展的時候，不能忽視那些和整個區(qū)域發(fā)展存在差距的現(xiàn)象。應當利用法律的杠桿對社會的財富進行再分配，對社會上處于不利地位的人予以一定的補償和救濟。從理論角度講，法律在追求和實現(xiàn)實質(zhì)公平的過程中，其強調(diào)針對不同情況和不同的人予以不同的法律調(diào)整，要求根據(jù)特定時期的特定條件來確定法律的任務，以實現(xiàn)最大多數(shù)人的利益；同時，賦予執(zhí)法者不同程度的自由裁量權，執(zhí)法者解決問題時針對個別情況、個別主體作特殊調(diào)整，體現(xiàn)了實質(zhì)公平要求及其調(diào)整所具有的能動作用、靈活性和適應能力。從實踐角度講，法律在追求實質(zhì)正義的過程中，亦努力平衡各種市場主體的意志和利益，維護和保障最大多數(shù)人的福祉。一方面，從市場規(guī)制角度出發(fā)維護自由公平的競爭環(huán)境；另一方面，從國家宏觀經(jīng)濟角度，通過金融、稅收、產(chǎn)業(yè)指導等經(jīng)濟手段引導市場主體，促進社會經(jīng)濟收益的公平和社會分配的公正。 這種具有整體意義的實質(zhì)公平觀念，正是為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展成果的共享才提出的，只有共享的存在，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展才是健康的發(fā)展而不是畸形的發(fā)展。