關鍵詞: 林業物權 林權 權屬 客體 權能

內容提要: 隨著林業在經濟社會發展中的地位和作用越來越突出，建立完善的林業物權制度，進而有效地進行產權流轉成為我國林業建設的一項重要內容?；诖?，對我國林業物權制度的現存問題進行分析，并提出制度完善和構建的建議。 物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權；用益物權又包括土地承包經營權等四類。物權的客體包括不動產和動產，還包括法律規定可以作為物權客體的一些權利。物權設定的目的在于明晰物的權屬，發揮物的效用[1]。因此，隨著我國《物權法》的頒布實施，人們通常所說的“林權”也就被進一步合理限定為林業物權，它必須納入到《物權法》的框架中來。 一、林業物權的涵義及性質 “林權”在法律上并沒有明確的定義，根據《中華人民共和國森林法》第3條規定，一般認為“林權”主要是指權利人對森林、林木和林地的所有權和使用權?！傲謾唷钡奶厥庑栽谟谄淇腕w的復合性，包括動產、不動產和特定權利?！傲謾唷弊鳛槲餀嗟囊环N，其權利構成也隨著物權的演進而不斷變化、完善，不過與其他物權種類不同的是，行政命令在“林權”的設定和演變過程中占據了比法律更為重要的地位。在政令推動下，“林權”所包含的內容并不穩定，沒有充分發揮物權的完整的效力，這使得“林權”的設定飽受詬議。 具體來說，“林權”的權利客體包括了森林、林木、林地、林地上生長之林木、林上、林中、林下其他自然資源、以及整體森林環境等。林地根據所有權性質的不同可劃分為國家所有和集體所有[2]，《中華人民共和國物權法》第48條、第58條、第60條也分別對不同主體規定了所有權的行使。林地所有權的實現有多種形式，包括自主經營、承包經營、股份制經營及其他經營方式。其特征為在保持公有制的基礎上，實現所有權和使用權相分離。林地所有權人保留了林地的最終處置權和流轉利益，林地所有權人和使用權人不一致的情況下，林木所有權人一般為林地使用權人。林地使用權人培育林木，并對其培育的林木擁有所有權和流轉利益。林地使用權人的權利客體一般也包括了林上、林中、林下的其他自然資源。因此在討論林權的含義時，必須區分所有權人和使用權人所擁有的不同權能，以及兩者之間權能的此消彼長狀況。 我國關于林業物權的法律規定大致可分成兩部分，一部分直接以林木和林地作為定義對象，如《物權法》和《森林法》中對森林的所有權屬規定，另一部分將林地歸類為特殊性質的土地，視同土地加以管理，如《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地承包法》中對林地承包經營權及其他權益的規定。綜合各時期的法律法規，完整的林業物權應當包括如下具體權能： 1.依法享有的采伐權以及由此引申出來的運輸權、交易權； 2.林上、林中、林下資源的采集利用權； 3.征、占林地補償權；4.流轉權、擔保權；5.景觀開發利用權； 6.林木新品種權；以及政府給與林業特殊扶持的相關行政優惠權利[3]。在林地所有權人和使用權人相分離時，各項權能由兩個主體分割行使，并以合同對雙方權利義務加以制衡。此外，所有權和使用權的行使都由國家法律法規和政策加以約束。 林地所有權的公有制性質，決定了共同所有的主體不能成為具體的經營者。其具體權能的行使必須以一定的方式流轉至個體。流轉方式的不同決定了雙方權利義務的分配原則（參見林業部、國家計委《關于加強國營林業局林地管理的通知》林資字[1991]131號。）。1.自主經營的國營林場，是國家全民所有制企業，經營范圍內的各類土地是社會主義的國有財產，任何單位和個人不得以任何借口侵占和破壞。其經營范圍內的各類土地面積以國有林權證所記載的面積為準，對經營范圍內的各類土地依法享有使用權。國營林業單位經營范圍內的各類土地，即為國家規劃的宜林地，要嚴格按照上級批準的經營方案合理使用，不能長期改變宜林地的用途。2.集體所有的宜林“荒山”的使用權，可以進行拍賣、出租、轉讓、折股聯營。3.集體林地的承包經營，允許因地制宜，可以包到組、包到戶、包到勞力。4.自留山、房前屋后和其他指定地點種植的樹木永久屬個人所有，并且允許繼承[4]。上述各類經營方式下的所有林地經營者都必須服從國家對林地的總體規劃，嚴格執行森林采伐限額和憑證運輸制度。1986年實施的《中華人民共和國森林法實施細則》對林地的管理、林木的采伐甚至運輸設置了多種行政許可。依據《中華人民共和國行政許可法》，行政許可因公共利益而設定，而林權的行使因土地的屬性和其廣泛的外部性而導致廣泛的行政干預。所有權和使用權都不再是純粹和普通的權利屬性，剝離了使用權之后的所有權成了不完整的物權，而使用權因為具備了物權的某些屬性也成為了不完整的用益物權。所有權的不完整在于權利人無法成為實際使用人和管理人。使用權的不完整在于該使用權的取得并非基于一般的民事法律行為，受限于合同之外的法律、法規、規章甚至地方政策。一般來說產權越完整，產權效能越集中，通過產權所表現出來的資源利用效率就越高。 二、我國林業物權制度的歷史沿革 一項物權制度的設定及完善，其最終目的是為了明晰產權，保障和促進權利人的利益。我國的林業產權制度改革自上世紀50年代開始至今經歷了由私有到公有再到公私混合的漫長過程，反思50多年來的制度變遷，可以發現產權制度的變革集中在林地使用權的流轉，而林地使用權流轉的最終目的在于林木的所有權，林木的所有權才是真正的收益來源。因林木所有權的權屬不清，權利范圍模糊，利益導向不明確使得林業資源不能得到有效配置。其根本原因在于林木資源的自身價值和外部價值之間的矛盾，林木本身作為木材有作為商品的使用價值和交換價值，而存活的成片林木作為森林對整個外部生態環境有著重要的價值，屬于準公共產品。個體對木材交換價值的追求和人類群體對良好生態環境的需求之間一直存在著現實的沖突，這也是由林木內部的商品屬性和公共產品屬性的矛盾所決定的。我國的林業產權制度改革和土地制度的改革基本保持一致，經歷了土改時期的分林到戶、農業合作化時期的山林入社、人民公社時期的山林集體所有統一經營。在計劃經濟時代，林業資源為國家和集體所有，林木也由國家統一購銷。1950年6月，《中華人民共和國土地法》正式實施后，人民政府依法管理和經營森林，建立了一大批國有林場，農民也分得了個體所有的土地和山林。1953年開始的合作化把農民私人所有的山林變成了社員共同所有。經過從互助組———初級社———高級社的階段，林地的私人所有權演變成了對集體林地的股份權，進而成為不實際掌握財產的成員權。全國的土地和林地都成為公有，完全排斥了私有制。 在上世紀80年代之前，“林權”的權屬雖為絕對的公有制，但“林權”的構成因政策多變而極不穩定。進入80年代后，在全國經濟工作百廢待興，資源普遍匱乏的情況下，中央政府認識到林業工作的重要性和長期以來的混亂局面，1981年，中共中央、國務院頒布了《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，確定了林業“三定”政策（即劃定自留山、確定責任山、穩定山林權。）。改革的核心是肯定了農民對自留山的使用權、受益權，明確了農民對責任山的收益分配關系?！叭ā钡慕Y果是使農民與林地的關系更緊密了，利益關系更簡單明確了，這在當時的歷史條件下無疑是能夠激發林農的生產積極性的。 林業“三定”后，集體林地也實行承包責任制，但林地和林木都仍屬于集體所有，承包人只得按比例分配利益。但在木材流通受限制的情況下，收益分配通常也無法落實。1985年，中共中央國務院又頒布了《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，在集體林區實行了“取消木材統購，開放木材市場，允許林農和集體的木材自由上市，實行議購議銷”的政策。開放木材市場后，木材價格飛速上漲，由于集體林區承包到戶后尚未分戶經營，林木仍由集體統一分配和管理，因此在林區濫砍濫伐的現象十分嚴重。1987年中共中央和國務院發出了《關于加強南方集體林區森林資源管理，堅決制止亂砍濫伐的指示》，提出要“嚴格執行年森林采伐限額制度?！薄凹w所有集中成片的用材林凡沒有分到戶的不得再分?！薄爸攸c產材縣，由林業部門統一管理和進山收購?！贝撕螅鞯貜娀仲Y源管理秩序，加強森林保護和培育，木材流通政策再未放開。因此，上世紀80年代中后期，集體林地進行的“分股不分山、分地不分林”的股份制改革，集體成員對集體林地的收益按比例分成，林地的經營管理由集體統一實行，個體沒有經營權，也沒有主動的收益權。產權不清，利益無著的“林權”制度導致有些地方資源出現了嚴重的毀林開荒、濫砍濫伐，森林資源慘遭破壞。據全國森林資源清查統計，1988年至1991年間各類基本建設、開礦采石以及毀林開荒、亂占濫用等原因，平均每年損失林地52萬公頃。全國林木資源過量消耗呈上升趨勢，局部地區超限額采伐相當嚴重；亂砍濫伐林木和亂捕濫獵野生動物的歪風又重新抬頭，木材流通秩序混亂，林業案件尤其是重大特大案件急劇上升，林業執法人員被打死打傷的人數增多[5]。由于“林業三定”政策的不徹底性，全國林業工作又陷入了混亂，同時也產生了改革的動力和機遇。 1995年原國家體改委和林業部，在借鑒土地制度改革的成果，探索了多種林權制度的方式方法，吸取了失敗和成功兩方面改革經驗的基礎上，聯合頒布了《林業經濟體制改革總體綱要》，《綱要》鼓勵實施山區、沙區林業綜合開發，把發展林業產業與解決我國農村、農業、農民的問題結合在一起，允許尚未開發的集體宜林荒山(坡)、荒溝、荒灘、荒地(沙)的使用有償流轉；允許農民和鄉村林業合作經濟組織引進外資合作開發山區，發展林業；允許投資者跨所有制、跨行業、跨地區到山區、沙區、林區投資開發；允許興辦私營林場；允許基層林業部門運用多種方式與農民、鄉村林業合作經濟組織聯營。對國有林業資產要求明晰產權關系、維護所有者權益、落實經營權?！毒V要》的發布擴展了集體林區的經營模式，打破了林地林木資產由所有者所有、所有者經營的禁錮，但是并沒有在明晰產權和經營權上做進一步的明示。1995年11月10日，原國家林業部和國家國有資產管理局聯合發布了《關于森林資源資產產權變動有關問題的規范意見(試行)》，第一次對林業資產的產權和產權變動做了定義?！兑幏兑庖姟分猩婕暗纳仲Y源資產主要指“森林、林木和林地資產”。產權變動是指“由于出讓、轉讓、合資、合作、股份經營、聯營、租賃經營、抵押、拍賣、企業清算引起的森林、林木和林地資產產權的變動”。允許產權變動的森林資源資產包括用材林(包括竹林)、經濟林、薪炭林、林地，包括有林地、采伐跡地、宜林荒山荒地等。并且規定了產權變動的主要形式，實際上也肯定了產權流轉的方式：一是森林、林木資產的產權變動；二是林地使用權出讓、轉讓和出租；三是森林、林木與林地使用權同時出讓轉讓?！毒V要》和《規范意見》對林業資源的產權明晰和建立林地林木流轉制度以及配套的審批、利益補償制度等提供了法律和政策上的依據。 1998年福建省永安市洪田村率先對林區制度進行改革，對上世紀80年代初林業三定時承包到戶的林地全部收回重新進行分配，均山、均權、均力，包干到戶，聯戶經營，利潤由集體和個人按比例分配，商品林和公益林區分管護。洪田村林改的成功經驗迅速得到推廣， 2003年6月25日，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》頒布?！稕Q定》提出，要深化林業體制改革，進一步完善林業產權制度，穩定自留山和承包責任山，對目前仍由集體統一經營管理的山林，要區別對待，分類指導，積極探索有效的經營形式。第一次提出我國的林業“正經歷著由木材生產為主向生態建設為主的歷史性轉變”。公益林以政府投資為主，吸引社會力量共同建設，建立公益林業認證體系；商品林按照基礎產業進行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要扶持，建立健全森林生態效益補償基金?！稕Q定》中的分類經營管理體制第一次明確地把森林資源的商品性質和公共產品性質的平衡作為林業產權制度改革的一項基本原則。 一般認為，木材的有效供應是決定集體林產權制度變遷的核心[6]。從此，集體林權制度改革跨入了以建立家庭承包經營為主的產權制度改革新階段。福建、江西、遼寧、浙江等試點省份先行一步，在保持林地集體所有制不變的前提下，把林地的使用權、林木的所有權、經營權、處置權和收益權交給農民，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”。至2007年已有5. 25億畝集體山林分到林農手中，占全國集體林地面積的21%。5年內全國將基本完成以“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉”為主要內容的集體林權制度改革。2003年以來的改革是建國以來的第五次林業產權制度改革，主要的改革方向一是分類經營管理，二是深化承包責任制，促進商品林的市場化經營。 2007年3月16日第十屆全國人大第五次會議通過了《物權法》，物權法在第二編第五章所有權中規定了國家和集體森林的物權屬性，在第三編第十一章土地承包經營權中將林地的承包經營權設定為用益物權（林地的承包經營權含占有、使用、收益的權利。）。將集體林地的承包經營權以法律的形式固定下來，為商品林順利進入流通領域，發揮資源的基礎配置作用提供了法律依據。 三、我國林業物權制度的現存問題 第五次林業產權制度改革后，我國進入了林業發展的新時期。國有林地和集體林地打破所有權界限，統一劃分為公益林和商品林。集體林地深化產權改革，明晰了使用人權益，國有林場的商品林也經過改革進入市場流通。改革卓有成效，產權制度進一步完善，但仍存在著發展中的矛盾。主要表現在以下四個方面：