目 錄

一、2002年勞動(dòng)和保障事業(yè)的主要特點(diǎn)

二、2002年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

三、完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)情況

四、我國(guó)勞動(dòng)保障事業(yè)展望

（一）2003年勞動(dòng)保障事業(yè)展望

（二）政策建議

（1）應(yīng)亟早制定《社會(huì)保障法》

（2）把彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、維護(hù)社會(huì)安全作為政府的重要職能

（3）建立反貧困的公共援助制度

（4）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)當(dāng)明晰

*本文是2002年為社會(huì)院“中國(guó)社會(huì)形勢(shì)”課題撰寫的分析報(bào)告（約2.9萬(wàn)字），其部分（約1.1萬(wàn)字）收于《2003年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析藍(lán)皮書》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年12月版）。此文的數(shù)據(jù)雖是2002年的，但它所反映的基本趨勢(shì)與依然存在，并且可為有興趣的讀者提供一些資料。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)積極探索并大力推進(jìn)與社會(huì)主義市場(chǎng)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系建設(shè)。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助為主要內(nèi)容的，資金來(lái)源多渠道、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系已初步形成。

一、2002年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的主要特點(diǎn)

2002年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)諸多新的特點(diǎn)：

——對(duì)社會(huì)保障內(nèi)涵有了更為科學(xué)、準(zhǔn)確的把握。國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2002年4月29日發(fā)表的《〈中國(guó)的勞動(dòng)和社會(huì)保障狀況〉白皮書》指出：“勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)利是公民的基本權(quán)利，關(guān)系廣大公民的切身利益。”這標(biāo)志著我國(guó)政府對(duì)社會(huì)保障內(nèi)涵的理解已經(jīng)深入到公民權(quán)利這一本質(zhì)屬性，意味著維護(hù)“公民的社會(huì)保障權(quán)利”將成為我國(guó)社會(huì)保障立法和社會(huì)政策決策的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。這一基于憲法意義上的表述，將對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系的法制化、規(guī)范化發(fā)展產(chǎn)生深刻的。

——?jiǎng)趧?dòng)和社會(huì)保障立法建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展。在2002年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了國(guó)際勞工大會(huì)《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》，《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》開(kāi)始施行，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院《使用有毒物質(zhì)作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)保護(hù)條例》、《禁止使用童工的規(guī)定》等法規(guī)相繼頒布，一批有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障基金監(jiān)管以及職業(yè)衛(wèi)生管理、職業(yè)病防治等行政規(guī)章頒布施行，《社會(huì)保險(xiǎn)法》已起草完畢。勞動(dòng)和社會(huì)保障法律制度的發(fā)展完善，將推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障制度的規(guī)范化發(fā)展。

——社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中實(shí)際存在的行業(yè)、地區(qū)分割和經(jīng)濟(jì)成份、社會(huì)身份區(qū)隔的格局已經(jīng)或正在發(fā)生改變，覆蓋廣泛的保障體系開(kāi)始形成。全國(guó)統(tǒng)一的、保障險(xiǎn)種基本完備的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)建立；社會(huì)保險(xiǎn)的基金統(tǒng)籌層次和共濟(jì)水平逐步提高；尤為引人矚目的趨勢(shì)是，部分城市開(kāi)始將自營(yíng)業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)者和從轉(zhuǎn)移到城市的就業(yè)者納入?yún)⒈７秶糠洲r(nóng)村地區(qū)開(kāi)始探索建立以“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則的個(gè)人賬戶積累模式的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)。

——社會(huì)保障政策向特殊社會(huì)群體傾斜。在2002年，“兩個(gè)確保”及與之相銜接的“三條保障線”政策得到更為有力、深入的落實(shí)，城市居民最低生活保障工作確立了“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)。為維護(hù)下崗職工、離退休人員、城市貧困居民的合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。

——社會(huì)保障籌資和基金管理的新機(jī)制基本建立。政府調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、增加社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的力度增強(qiáng)；社會(huì)保障基金監(jiān)管職能趨于規(guī)范化、制度化。

——社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化工作進(jìn)一步推進(jìn)。部分地區(qū)的社會(huì)化服務(wù)向社區(qū)延伸，并在實(shí)踐中創(chuàng)造出依托社區(qū)整合各種正式和非正式社會(huì)福利資源、承載社會(huì)保障服務(wù)的新鮮經(jīng)驗(yàn)，以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會(huì)工作雛型初露端倪，預(yù)示出我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的廣闊前景。

——繼續(xù)探索完善社會(huì)保障體系的新方式。2001年啟動(dòng)了以遼寧省為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)工作，在2002年有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在做實(shí)個(gè)人賬戶、實(shí)行下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌等方面進(jìn)行探索試驗(yàn)。

——開(kāi)放的、規(guī)范的、多元化的勞動(dòng)力市場(chǎng)正在形成。2002年9月召開(kāi)的全國(guó)再就業(yè)工作會(huì)議，把廣開(kāi)就業(yè)門路、促進(jìn)下崗失業(yè)人員就業(yè)提上重要議事日程。

——2002年勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)主要發(fā)展目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。截止到9月底，城鎮(zhèn)職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)分別為10，769萬(wàn)人、8，337萬(wàn)人、10，089萬(wàn)人，已實(shí)現(xiàn)全年目標(biāo)的98.7%、98.1%和91.5%；9月底全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.9%，全年控制在4.5%以內(nèi)的目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。

二、2002年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r⑴

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)

2002年，養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的重點(diǎn)任務(wù)是：繼續(xù)確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，防止發(fā)生新的拖欠，鞏固和全面推進(jìn)養(yǎng)老金的社會(huì)化發(fā)放工作。

1～3季度，各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，取得了明顯的進(jìn)展，總體趨勢(shì)向好的方面轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)是：

——養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。一季度全國(guó)應(yīng)發(fā)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金559.43億元，實(shí)發(fā)559.18億元，給付兌現(xiàn)率為99.96%；二季度應(yīng)發(fā)591.76億元，實(shí)發(fā)590.86億元，兌現(xiàn)率為99.85%。三季度應(yīng)發(fā)594.03億元，實(shí)發(fā)593.71億元，兌現(xiàn)率為99.95%。1～9月，全國(guó)累計(jì)應(yīng)發(fā)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金1，745.22億元，實(shí)發(fā)1，743.75億元，給付缺口1.45億元，比2001年同期減少2.34億元；給付兌現(xiàn)率為99.92%，同比提高0.17個(gè)百分點(diǎn)，基本做到養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，⑵并補(bǔ)發(fā)了1997年以前歷史拖欠215億元。⑶是1998年以來(lái)的最好時(shí)期之一。

——退休人員養(yǎng)老金水平適當(dāng)調(diào)高。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平，并向退休早、養(yǎng)老金偏低的老干部、老工人適當(dāng)傾斜的政策，各地區(qū)和各有關(guān)部門自8月開(kāi)始著手養(yǎng)老金調(diào)整工作，中央財(cái)政對(duì)24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)專門下?lián)芰?7億元補(bǔ)助資金。截止10月底，已有23個(gè)省市的調(diào)整工作基本完成，占全國(guó)企業(yè)退休人數(shù)的70%以上；吉林、新疆、西藏等8省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的調(diào)整工作可望在年內(nèi)落實(shí)。此次調(diào)整方案總體掌握在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資增長(zhǎng)率的50%左右，月人均增長(zhǎng)37元，其中退休早、養(yǎng)老金偏低的老干部、老工人月人均增加70元左右。調(diào)整工作總體平穩(wěn)，社會(huì)反響較好。這是繼2001年下半年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金之后的再度調(diào)整，適當(dāng)緩和了企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇差距過(guò)大的矛盾。

——基本實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放。3月底，全國(guó)企業(yè)養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放人數(shù)達(dá)3，202.99萬(wàn)人，比上年底增加81.09萬(wàn)人，社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到99.1%。到6月底，社會(huì)化發(fā)放人數(shù)達(dá)3，241.24萬(wàn)人，比上年底增加119.35萬(wàn)人，社會(huì)化發(fā)放率達(dá)99.24%，比上年底增加1.27個(gè)百分點(diǎn)。截止9月底，社會(huì)化發(fā)放人數(shù)達(dá)3，287.4萬(wàn)人，比上年底增加165.5萬(wàn)人。社會(huì)化發(fā)放率達(dá)99.3%，比上年底增加1.3個(gè)百分點(diǎn)；社會(huì)化發(fā)放率100%的地區(qū)達(dá)到15個(gè)，比上年增加了5個(gè)。年初提出的養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到99%的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

——部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始突破受雇式就業(yè)關(guān)聯(lián)模式和身份限定模式的局限，將城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者（自雇者）、自由職業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)者和從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的就業(yè)者納入?yún)⒈７秶?/p>

——養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收保持較快增長(zhǎng)。1—3月，企業(yè)當(dāng)期征繳收入432億元，比去年同期增加58.9億元，增幅為15.8%；1—6月，征繳收入達(dá)984億元，同比增收134億元，增幅為15.8%；7—9月，征繳收入達(dá)551億元，同比增收87億元，增幅為18.7%，為近年來(lái)同比增長(zhǎng)之最。前三個(gè)季度，企業(yè)基本養(yǎng)老基金征繳收入累計(jì)達(dá)1，542億元，同比增收226億元，增幅為17.2%。在加強(qiáng)基金征繳同時(shí)，各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展清欠工作，向各地分解下達(dá)了108億元的清欠任務(wù)。1—9月，全國(guó)清理收回企業(yè)欠費(fèi)91億元，完成全年任務(wù)的84.3%(108億元)。截止6月底，年初被曝光的欠費(fèi)千萬(wàn)元以上的33家企業(yè)中，已有14家欠費(fèi)降至千萬(wàn)元以下，其中有4家企業(yè)已補(bǔ)清全部欠費(fèi)。

——農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在整頓規(guī)范中有所發(fā)展。1991年以來(lái)，部分農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行以“個(gè)人交費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則，實(shí)行基金積累的個(gè)人賬戶模式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，1998年進(jìn)入整頓規(guī)范階段。到2001年底，⑷全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市（不含臺(tái)港澳）已有283個(gè)地區(qū)（市）、2，045個(gè)縣、30，057個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、100，960個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)展了農(nóng)保工作，分別占全國(guó)總數(shù)的85.2%、99.6%、75.7%和0.5%；參保人數(shù)5，995萬(wàn)人，約占全國(guó)鄉(xiāng)村勞動(dòng)人口的12.8%。⑸

自1998年起，農(nóng)保機(jī)構(gòu)職能由民政部劃入勞動(dòng)保障部門。2002年，各省、區(qū)、市勞動(dòng)社會(huì)保障部門中，單獨(dú)設(shè)農(nóng)保處的有13個(gè)，行政職能合并到養(yǎng)老保險(xiǎn)處或社會(huì)保險(xiǎn)處的有11個(gè)，職能已從民政部門劃出、勞動(dòng)保障部門還未接機(jī)構(gòu)和人員的有4個(gè)，職能機(jī)構(gòu)和人員留在民政部門的有3個(gè)。⑹全國(guó)地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)分別為248個(gè)、2，031個(gè)和17，608個(gè)。

截止到2001年底，全國(guó)農(nóng)保基金積累總額216.07億元（人均360元），基金增長(zhǎng)17.49億元，增幅11%。當(dāng)年有108.14萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金，支出保費(fèi)7.93億元，人均733元。基金總額中，存入銀行、購(gòu)買國(guó)債和交財(cái)政管理的占87%，非銀行機(jī)構(gòu)存款、購(gòu)買金融債券和企業(yè)債券、委托貸款、購(gòu)買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。基金投資收益5.84億元，收益率為2.94%，略高于2.5%的個(gè)人賬戶計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)。資產(chǎn)狀況看，責(zé)任金占基金總額的96%，調(diào)劑金占4%，基金總量大于責(zé)任金總量，有較強(qiáng)的償付能力。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%；收回本息有困難的占基金總額的6.39%；已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。

但是，多年來(lái)困擾養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題依然存在，某些方面的問(wèn)題呈現(xiàn)加重趨勢(shì)。主要表現(xiàn)是：

——個(gè)別地區(qū)因養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次、社會(huì)化發(fā)放程度或基金征繳率偏低等體制或機(jī)制方面的原因，未能達(dá)到“及時(shí)足額發(fā)放”的目標(biāo)。1—9月，全國(guó)共發(fā)生養(yǎng)老金凈拖欠1.45億元。其中，海南省農(nóng)墾系統(tǒng)補(bǔ)發(fā)第一季度2，611萬(wàn)元拖欠款后，仍拖欠近1.43億元；少數(shù)地區(qū)集體所有制企業(yè)的養(yǎng)老金給付也處于困難境地；吉林省部分城市集體企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行封閉運(yùn)行，基金無(wú)法調(diào)劑，養(yǎng)老金常常難以足額發(fā)放。又如，因?yàn)檎骼U率低、資金周轉(zhuǎn)困難等原因，河北省邯鄲市、黑龍江省綏化地區(qū)，分別于3、5、6月份出現(xiàn)養(yǎng)老金不能按時(shí)給付的問(wèn)題。

——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保和繳費(fèi)人數(shù)下滑。2001年以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)參保人數(shù)徘徊不前、繳費(fèi)人數(shù)下滑的趨勢(shì)。這一趨勢(shì)在2002年一、二季度繼續(xù)走低，三季度雖有所回升，但仍低于上年底的水平。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，（1）企業(yè)參保職工人數(shù)在3月底為9，082萬(wàn)人，比上年底減少116萬(wàn)人，降幅1.26%；6月底比一季度末減少49萬(wàn)人、降幅0.54%，比上年底減少165萬(wàn)人、降幅1.79%；9月底比二季度末增加23萬(wàn)人、增加0.25%，比上年底減少142萬(wàn)人、降幅1.54%。（2）企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)在3月底為8，003萬(wàn)人，比上年末減少168萬(wàn)人，降幅2.05%；6月底比上季度末減少84萬(wàn)人、降幅1.05%，比上年底減少252萬(wàn)人、降幅3.07%；9月底比二季度末增加39萬(wàn)人、增幅0.49%，比上年底減少213萬(wàn)人、降幅2.60%。（3）一、二、三季度企業(yè)繳費(fèi)人數(shù)占參保職工人數(shù)比例分別為88.45%、88.00%、88.21%，分別比上年底下降0.71、1.16和0.95個(gè)百分點(diǎn)。參保人數(shù)和繳費(fèi)人數(shù)下降幅度大、涉及面廣，在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中（未含臺(tái)、港、澳），企業(yè)參保人數(shù)下降涉及20個(gè)省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，其中下降較多的省份有：吉林、河南、遼寧、山東；繳費(fèi)人數(shù)下降的有23個(gè)地區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，其中下降較多的是遼寧、廣東和黑龍江。下降幅度較大、矛盾突出的，主要是中西部地區(qū)和老基地重點(diǎn)分布地區(qū)。

——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的矛盾突出。預(yù)計(jì)全年企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入可達(dá)2，043億元，基金支出2，391億元（含下半年用于退休人員調(diào)整養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的支出，約53億元），總體上收不抵支348億元。

——農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨較大的困難和問(wèn)題。一是由于有關(guān)方面認(rèn)識(shí)不一致，致使農(nóng)保工作長(zhǎng)期停滯，部分地區(qū)退保，參保人數(shù)呈逐年下降趨勢(shì)，下降較嚴(yán)重的主要是中西部地區(qū)。二是各地基金管理工作不平衡，少數(shù)地區(qū)基金存在較大風(fēng)險(xiǎn)。三是管理體制不順、隊(duì)伍不穩(wěn)定。大多數(shù)地、縣農(nóng)保職能和機(jī)構(gòu)沒(méi)有理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)保管理工作普遍出現(xiàn)斷檔，農(nóng)保隊(duì)伍骨干流失嚴(yán)重。四是經(jīng)費(fèi)困難、基金流失等問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。近五年來(lái)，基層農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因缺少經(jīng)費(fèi)來(lái)源而難以為繼，原存入被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)保基金債務(wù)清償問(wèn)題長(zhǎng)期懸而未決。隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)、土地保障功能逐漸弱化，農(nóng)村居民社會(huì)保障問(wèn)題日益突顯。原先關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)商業(yè)保險(xiǎn)的方案，受到私人部門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的成本-收益精算和逆向選擇機(jī)制的制約而難以實(shí)現(xiàn)，公共部門的介入將不可避免。

主要問(wèn)題分析。

影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保和繳費(fèi)人數(shù)下降的主要原因。除職工正常離退休外，導(dǎo)致參保和繳費(fèi)人數(shù)下降的直接原因主要是：受下崗失業(yè)率上升、就業(yè)或再就業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化等因素的影響，原參保企業(yè)職工中斷養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系或中斷繳費(fèi)。一是國(guó)有和集體企業(yè)減員后，許多人沒(méi)有繼續(xù)參保或中斷繳費(fèi)。2002年第一、二、三季度，全國(guó)國(guó)有單位職工人數(shù)分別比上年同期下降5.75%、5.72%和5.59%，集體單位職工人數(shù)分別下降13.33%、12.73%和12.02%。⑺對(duì)部分地區(qū)抽樣調(diào)查表明，在全部中斷繳費(fèi)人員中，企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”過(guò)程中職工被一次性安置后中斷繳費(fèi)的約占的30%，下崗職工出中心后未能接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的約占15%，因“兩不找”等原因而中斷繳費(fèi)的占15%左右。二是停產(chǎn)半停產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)無(wú)力繳費(fèi)，這種情況占中斷繳費(fèi)人員的40%左右。在一些老工業(yè)基地，困難企業(yè)占到全部企業(yè)的1/3左右，無(wú)力繳費(fèi)的情況尤為突出。據(jù)遼寧省調(diào)查分析，2002年上半年該省繳費(fèi)人數(shù)下降的因素依次為：半年以上未發(fā)工資，被確認(rèn)為無(wú)繳費(fèi)能力而中斷繳費(fèi)的約占57%，下崗職工生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌后未繳費(fèi)的約占26%，個(gè)體從業(yè)人員實(shí)行躉繳暫未繳費(fèi)的約占10%，因企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難不能正常繳費(fèi)的約占6%，因出國(guó)、參軍及勞教等而中斷繳費(fèi)的占1%左右。

參保和繳費(fèi)人數(shù)下降帶來(lái)一系列問(wèn)題。從近期看，導(dǎo)致基金收入減少，缺口加大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，部分職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員未參保或參保后中斷繳費(fèi)，其社會(huì)保障權(quán)利將得不到保障，給社會(huì)穩(wěn)定留下隱患。

導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)趨緩的主要因素。基金平衡受到融資總水平和給付總水平雙重因素的制約。當(dāng)前影響?zhàn)B老金融資水平的主要瓶頸是實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)大幅下降導(dǎo)致基金收入增長(zhǎng)趨緩。2002年上半年繳費(fèi)人數(shù)比上年底減少252萬(wàn)人，基金減收約25億元。此外，一些地區(qū)為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)而調(diào)低企業(yè)費(fèi)率，以及基金利息收入減少，也影響到基金收入的增長(zhǎng)。另一方面，養(yǎng)老金給付總水平因離退休人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)和待遇水平提高而呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)。1998年到2001年，企業(yè)離退休人數(shù)呈直線上升，從2，727萬(wàn)人增至3，190萬(wàn)人，增加了463萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)率達(dá)到5%。離退休人員的基本養(yǎng)老金也從1998年月人均413元，提高到2001年的556元，增加了143元，增長(zhǎng)了34.6%。隨著人數(shù)的增加和待遇水平的提高，基金支出也相應(yīng)增長(zhǎng)。1998年的基金支出為1，501億元，2001年為2，117億元，年平均增長(zhǎng)率12.1%。2001年與2000年相比，養(yǎng)老金支出增加147億元，其中離退休人數(shù)同比增加154萬(wàn)人，基金支出相應(yīng)增加100億元。

（二）醫(yī)療保險(xiǎn)

2002年，全國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)上半年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)344個(gè)地級(jí)以上統(tǒng)籌地區(qū)、1，500多個(gè)縣（市）已經(jīng)啟動(dòng)了醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率和基金收入持續(xù)增長(zhǎng)，基金收支平衡、略有結(jié)余。醫(yī)療保險(xiǎn)新機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮作用。

基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革進(jìn)展情況。

在2002年前三個(gè)季度，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，一季度為7，688萬(wàn)人，比上年底略有增長(zhǎng)，增幅0.76%；二季度增長(zhǎng)加速，環(huán)比凈增232萬(wàn)人，增幅3.02%，相當(dāng)于上季度增長(zhǎng)額的4倍；三季度環(huán)比凈增417萬(wàn)人、增幅為5.27%，比上年末增加707萬(wàn)人、增長(zhǎng)率為9.27%。基金收入保持較快增長(zhǎng)，一季度收入112億元，二、三季度環(huán)比增長(zhǎng)率分別為137.50%和58.65%，前三個(gè)季度累計(jì)收入422億元，比上年末增長(zhǎng)38.4億元、增幅10%；其中統(tǒng)籌基金收入在各季度收入額中的平均比重是54.6%。基金支出情況是，一季度73.8億元、二季度96.4億元、三季度74.8億元，其中統(tǒng)籌基金分別占50.95%、51.76%、61.22%。基金運(yùn)行狀況良好，各季度收支比分別為1︰0.66、1︰0.63、1︰0.48，其中統(tǒng)籌基金收支比分別為1︰0.63、1︰0.59、1︰0.68；2002年前三個(gè)季度當(dāng)期結(jié)余177億元（其中統(tǒng)籌基金結(jié)余86億元），滾存結(jié)余額431億元（其中統(tǒng)籌基金結(jié)余214億元）、比上年末增長(zhǎng)70.4%（71.1%）。

隨著基本醫(yī)療保險(xiǎn)改革的進(jìn)展，醫(yī)療保險(xiǎn)新機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮作用：穩(wěn)定的籌資機(jī)制保證了醫(yī)療保障社會(huì)共濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既保障了參保人員的基本醫(yī)療需求，又解決了過(guò)去長(zhǎng)期存在的拖欠職工醫(yī)療費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)的問(wèn)題；費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制增強(qiáng)了參保人員的費(fèi)用約束意識(shí)，促進(jìn)了醫(yī)療消費(fèi)行為合理化，遏制了醫(yī)療費(fèi)用的過(guò)度支出。部分地區(qū)開(kāi)始突破就業(yè)（雇傭）關(guān)聯(lián)模式和身份限定模式的局限，把基本醫(yī)療保險(xiǎn)作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)，將城市個(gè)體經(jīng)者（自雇者）、自由職業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)者和從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的就業(yè)者納入?yún)⒈７秶?/p>

為保障參保職工享有基本的醫(yī)療服務(wù)并有效控制醫(yī)療費(fèi)用的過(guò)快增長(zhǎng)，我國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)醫(yī)療服務(wù)的管理，制定了基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄、診療項(xiàng)目和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)提供基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥店進(jìn)行資格認(rèn)定并允許參保職工進(jìn)行選擇。為配合基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，國(guó)家同時(shí)推動(dòng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品生產(chǎn)流通體制的改革。通過(guò)建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和藥品生產(chǎn)流通的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)“用比較低廉的費(fèi)用提供比較優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)”的目標(biāo)。

當(dāng)前，基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革存在的突出問(wèn)題是：

——改革進(jìn)展不平衡。首先是覆蓋面欠廣泛。2002年上半年，全國(guó)地級(jí)以上地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)改革啟動(dòng)面達(dá)到98%，但參保人群覆蓋面窄，只占應(yīng)參保人群的40%左右。其次是參保單位和人群結(jié)構(gòu)不平衡，目前參保的多為有繳費(fèi)能力的機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)單位，一些繳費(fèi)困難的事業(yè)單位、多數(shù)無(wú)繳費(fèi)能力的企業(yè)單位，以及個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和其他非正規(guī)就業(yè)者則沒(méi)有納入醫(yī)療保險(xiǎn)。第三是擴(kuò)面工作在地區(qū)間發(fā)展不平衡，特別是在一些財(cái)政困難地區(qū)、經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)比重大的地區(qū)及資源枯竭的工礦城市，進(jìn)一步擴(kuò)面的難度很大。

——困難企業(yè)職工參保存在資金障礙和制度障礙。一是處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重虧損狀態(tài)的企業(yè)無(wú)力繳納或無(wú)力全額繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，二是破產(chǎn)、關(guān)閉和改制企業(yè)的原退休人員參保資金來(lái)源中斷，三是部分再就業(yè)人員、離崗后從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)或非正規(guī)職業(yè)人員、就業(yè)崗位轉(zhuǎn)換人員醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系中斷，這些情況在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和老工業(yè)基地尤為突出。雖然一些地方政府采取降低籌資比例、先行建立統(tǒng)籌基金等辦法，或者規(guī)定破產(chǎn)企業(yè)退休人員醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)在資產(chǎn)清算時(shí)優(yōu)先予以清償，以期解決職工和退休人員參保問(wèn)題。然而事先設(shè)計(jì)的政策由于種種原因（比如破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)狀況大多不佳、現(xiàn)有資產(chǎn)難以變現(xiàn)或變現(xiàn)價(jià)值較低等）而難以奏效，無(wú)法有效解決困難企業(yè)職工和退休人員參保問(wèn)題。由此導(dǎo)致這一群體無(wú)資格享受醫(yī)療保障待遇，無(wú)力治病、因病致貧的情況較為常見(jiàn)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題之一。

——部分參保者個(gè)人醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重。一是各地區(qū)門診給付“門檻”設(shè)定普遍偏高，大多超過(guò)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)月平均工資水平。二是慢性病患者門診費(fèi)用的個(gè)人負(fù)擔(dān)過(guò)重。個(gè)人賬戶金額與門診實(shí)際發(fā)生費(fèi)用之間差距較大，尤其是退休人員因個(gè)人賬戶積累少，門診費(fèi)用基本上靠個(gè)人支付。三是重癥、惡性疾病患者須自付的醫(yī)療費(fèi)數(shù)額巨大。四是一些門診費(fèi)用較高的特殊疾病和慢性疾病病種未納入統(tǒng)籌基金支付范圍，患者往往不堪重負(fù)。

目前全國(guó)的個(gè)人醫(yī)療費(fèi)平均負(fù)擔(dān)水平約為30％，個(gè)別地區(qū)高達(dá)50％。⑻個(gè)人自付比例的明顯增加，雖然在一定程度上起到了遏制醫(yī)療服務(wù)過(guò)度消費(fèi)的作用，但也給部分患者帶來(lái)難以承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，在國(guó)民健康水平和衛(wèi)生福利沒(méi)有明顯改善的情況下，全國(guó)醫(yī)院總治療人次呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，就是個(gè)人負(fù)擔(dān)加重所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)的反映。生病往院已成為公眾最為關(guān)注和擔(dān)心的首要問(wèn)題之一。

——醫(yī)療服務(wù)管理方面的主要問(wèn)題有：（1）醫(yī)療服務(wù)行為不規(guī)范問(wèn)題突出。隨著改革的深入發(fā)展，醫(yī)療保險(xiǎn)管理與醫(yī)療機(jī)構(gòu)利益之間的矛盾會(huì)在各個(gè)層面上表現(xiàn)出來(lái)，這將加大管理的復(fù)雜性和難度。（2）定點(diǎn)范圍窄且結(jié)構(gòu)不合理，大型綜合醫(yī)院多，社區(qū)、民營(yíng)、企事業(yè)單位醫(yī)療機(jī)構(gòu)少。（3）一些地方未按照醫(yī)療保險(xiǎn)政策和管理要求細(xì)化定點(diǎn)準(zhǔn)入條件與管理協(xié)議，醫(yī)療保險(xiǎn)管理目標(biāo)與管理措施脫節(jié)，或者偏重結(jié)算管理而忽視了對(duì)醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療行為的管理。（4）一些地方在定點(diǎn)協(xié)議中未訂立具體考核指標(biāo)，對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督檢查措施；有的地區(qū)雖有措施，但疏忽監(jiān)管、執(zhí)行不力。 主要。

從上述存在的問(wèn)題，可以透視出我國(guó)醫(yī)療保障制度結(jié)構(gòu)或功能單一、制度設(shè)計(jì)偏重于因素而忽略因素，因而無(wú)法與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)相適應(yīng)的狀況。

首先，我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度主要是針對(duì)正規(guī)就業(yè)群體設(shè)計(jì)的，屬于就業(yè)關(guān)聯(lián)式的繳費(fèi)性福利。勞動(dòng)者獲得受保人資格的前提條件是，必須被一個(gè)（雇主）雇傭并且依賴于這個(gè)企業(yè)的集體參保行為。當(dāng)企業(yè)拒絕參保，或者因陷入經(jīng)營(yíng)困境而無(wú)能力繼續(xù)繳費(fèi)，或者因破產(chǎn)、解散、分立、合并而終止繳費(fèi)時(shí)，雇員便無(wú)法取得或者保持受保人資格。

其次，在單一制度體制下，形成了制度內(nèi)群體與制度外群體的二元分隔，前者是享有權(quán)利的正規(guī)就業(yè)者，后者則是無(wú)權(quán)利的失業(yè)者、半失業(yè)者、非就業(yè)者和非正規(guī)就業(yè)者。在社會(huì)分層化加劇的情勢(shì)下，亟待解決無(wú)權(quán)利群體的保障權(quán)利問(wèn)題，或者將他們納入主流保險(xiǎn)體系，或者為他們建立社會(huì)援助體系。

第三，現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度關(guān)于個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)，較多地關(guān)注于經(jīng)濟(jì)成本和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而對(duì)社會(huì)成本和社會(huì)目標(biāo)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足或有所忽略，由此產(chǎn)生了一定的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)。一般而言，社會(huì)目標(biāo)在社會(huì)政策決策過(guò)程中應(yīng)居于首要地位，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)則服從和服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)。醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革中的社會(huì)成本問(wèn)題如果得不到有效解決，最終將轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)成本，并釀成更大的社會(huì)成本。

第四，近幾年全國(guó)醫(yī)保基金運(yùn)行情況良好，具備了適當(dāng)降低個(gè)人負(fù)擔(dān)水平的財(cái)政基礎(chǔ)。1998—2001年，各年度基金收支比分別為1︰0.88、1︰0.76、1︰0.73和1︰0.63，支出占收入的比重持續(xù)下降；基金收入增長(zhǎng)率持續(xù)高于基金支出增長(zhǎng)率；基金當(dāng)期結(jié)存額和滾存額以年均1倍以上的速度增長(zhǎng)（見(jiàn)下表）。上文對(duì)2002年前三個(gè)季度醫(yī)保基金狀況的分析與此趨勢(shì)亦相吻合。因此，盡管各統(tǒng)籌地區(qū)的情況不盡相同，但從總體上看，適當(dāng)降低參保人醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)是可行的。如果能夠適當(dāng)提高統(tǒng)籌層次或者擴(kuò)大共濟(jì)區(qū)域，使大數(shù)定理發(fā)揮效用的條件得到充分滿足，或許還可以取消統(tǒng)籌基金給付的最高限額。實(shí)際上，一些地方在已經(jīng)開(kāi)始降低門診給付的起付標(biāo)準(zhǔn)、降低個(gè)人自負(fù)比例、提高統(tǒng)籌基金給付比例，將某些重大、惡性疾病納入統(tǒng)籌支付范圍，甚至取消了住院給付的封頂線。

第五，當(dāng)前醫(yī)保管理和醫(yī)患關(guān)系中存在的問(wèn)題及矛盾，乃是醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)化改革的外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的表現(xiàn)。隨著市場(chǎng)機(jī)制被普遍引入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，醫(yī)療機(jī)構(gòu)由原先的公共福利服務(wù)性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧的市場(chǎng)主體，與患者形成了直接的利益交換關(guān)系，其成本約束機(jī)制和利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制日益硬化，經(jīng)濟(jì)人法則在醫(yī)療服務(wù)供給中開(kāi)始發(fā)揮作用。然而，醫(yī)療服務(wù)（尤其是滿足社會(huì)公共需求的醫(yī)療服務(wù)）固有的公共物品特征并未因此而改變。于是，經(jīng)濟(jì)人行為與醫(yī)療機(jī)構(gòu)社會(huì)屬性之間的矛盾、與政府目標(biāo)以及與患者期望之間的矛盾便突顯出來(lái)。這些矛盾涉及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的社會(huì)作用，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)功能、外部經(jīng)濟(jì)性以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)成本-收益的均衡條件等諸多深層次的復(fù)雜問(wèn)題，其核心問(wèn)題在于醫(yī)療服務(wù)的供給與消費(fèi)不可能完全按照市場(chǎng)化方式組織和運(yùn)行。醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)人行為是特定制度供給的相應(yīng)結(jié)果，如果不對(duì)制度本身進(jìn)行調(diào)整，僅從道德約束層面尋求解決方案將于事無(wú)補(bǔ)。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)和再就業(yè)

2002年，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的主要特點(diǎn)是：隨著就業(yè)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，保障功能日益彰顯；隨著失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善，國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度正逐步并入失業(yè)保險(xiǎn)。

失業(yè)保險(xiǎn)狀況。

2002年失業(yè)保險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)特征是：（1）參保人數(shù)下降，但趨勢(shì)漸緩：3月底參保人數(shù)為10，142萬(wàn)人，比上年底減少2.06%；6月底為10，094.5萬(wàn)人，比上季度減少0.47%；9月底為10，067.5萬(wàn)人，比上季度減少0.27%。截止三季度末，參保人員總數(shù)比上年末下降2.78%。10月末，全國(guó)參保人數(shù)止跌回升，比上月增加21.4萬(wàn)人，但仍比上年末下降2.6%；預(yù)計(jì)第四季度參保人數(shù)還將有所回升。（2）失業(yè)保險(xiǎn)基金收、支、余額平穩(wěn)增長(zhǎng)：一季度收入為41.4億元，二、三季度分別比一季度增長(zhǎng)24.2%和26.6%，累計(jì)收入145.2億元；一季度支出36億元，二、三季度分別比一季度增長(zhǎng)13.1%和26.7%，累計(jì)支出122.3億元；當(dāng)期結(jié)存22.9億元，滾存結(jié)余248.4億元、比上年末增長(zhǎng)9.8%。1—10月，全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金當(dāng)期累計(jì)收入161.6億元，同比增長(zhǎng)13.8%；累計(jì)支出136.3億元，同比增長(zhǎng)18.1%；滾存結(jié)余251億元。預(yù)計(jì)全年基金收入可達(dá)210億元，支出190億元，滾存結(jié)余約270億元，總體上收大于支。（3）領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)：一季度為382.6萬(wàn)人，二、三季度分別比一季度增長(zhǎng)23.2%和18.5%，前三個(gè)季度累計(jì)有558.5萬(wàn)人領(lǐng)取失業(yè)金、比上年末增長(zhǎng)19.21%。另?yè)?jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》分析，1—9月，全國(guó)月平均領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)為362萬(wàn)人，比上年同期月均人數(shù)增加129萬(wàn)人，月均增幅55.4%。⑼

國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌。

下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌工作平穩(wěn)推進(jìn)。2002年3月底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)下崗職工為489.9萬(wàn)人，其中有430.8萬(wàn)人進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心（進(jìn)中心比例為87.9%）、有424.8萬(wàn)人簽訂了基本生活保障和再就業(yè)協(xié)議；⑽6月底，下崗職工實(shí)有人數(shù)比上季度末減少25.9萬(wàn)人，留在再就業(yè)服務(wù)中心的比例為89%；到9月底，下崗職工人數(shù)比上季度末又減少25萬(wàn)人，留在再就業(yè)服務(wù)中心的比例降為86%。1—9月，全國(guó)國(guó)有企業(yè)共有49萬(wàn)下崗職工出中心，其中25萬(wàn)人與原企業(yè)解除或終止了勞動(dòng)關(guān)系，占出中心人員總數(shù)的52.3%。⑾截至10月末，全國(guó)留在中心的下崗職工有362.7萬(wàn)人，比上月末減少13.3萬(wàn)人，比上年同期減少144.1萬(wàn)人、降幅28.4%；領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占領(lǐng)取下崗生活費(fèi)和失業(yè)金總?cè)藬?shù)的53%（比上年同期增加了17個(gè)百分點(diǎn)），上海、福建、浙江、北京、廣東、江蘇、遼寧等7個(gè)東部省市的這一比例關(guān)系均在90%以上、并軌工作基本完成，山東、天津、內(nèi)蒙古、安徽等地區(qū)的這一比例關(guān)系也超過(guò)60%。在這些地區(qū)，失業(yè)保險(xiǎn)已成為并軌人員基本生活保障的主要方式。

國(guó)有企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)概況。

隨著下崗失業(yè)人數(shù)的增長(zhǎng)，再就業(yè)工作任務(wù)日益繁重。2002年一季度，全國(guó)共有22.2萬(wàn)名下崗職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，再就業(yè)率僅為4.3%。⑿二季度以來(lái)，勞動(dòng)保障部門加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)減員和關(guān)閉破產(chǎn)職工安置工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，積極落實(shí)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、多種所有制經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)擴(kuò)大就業(yè)的政策，指導(dǎo)和鼓勵(lì)有條件的企業(yè)通過(guò)主輔分離、開(kāi)發(fā)多種經(jīng)營(yíng)等渠道安置分流人員，對(duì)就業(yè)困難群體給予特殊的就業(yè)援助，通過(guò)開(kāi)發(fā)公益性崗位和扶持社區(qū)就業(yè)實(shí)行托底安置，發(fā)展靈活多樣的就業(yè)形式，并開(kāi)展有針對(duì)性的再就業(yè)培訓(xùn)幫助下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1—9月共有77.3萬(wàn)國(guó)有企業(yè)下崗職工實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，再就業(yè)率為15%，同比下降3.8個(gè)百分點(diǎn)。9月底，全國(guó)共有城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員752萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.9%。⒀近年來(lái)，受下崗職工年齡、技能水平以及總體就業(yè)環(huán)境、再就業(yè)優(yōu)惠（尤其是行政性收費(fèi)）落實(shí)難等諸多因素的，下崗職工再就業(yè)人數(shù)與再就業(yè)率持續(xù)下降，下崗職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的難度加大，就業(yè)與再就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

主要問(wèn)題分析。

上述失業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)大致反映著以下?tīng)顩r：其一，導(dǎo)致參保人數(shù)下降的原因，主要是減員（如退休）人員失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系終止，失業(yè)人員（含并軌人員）、部分離崗或就業(yè)崗位轉(zhuǎn)換人員失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系中斷，以及新增就業(yè)人員未能參保。其二，由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)采取規(guī)范繳費(fèi)工資基數(shù)、實(shí)行稅務(wù)征繳等措施強(qiáng)化基金征繳力度，因而在參保人員減少的趨勢(shì)下實(shí)現(xiàn)了失業(yè)保險(xiǎn)基金收入平穩(wěn)增長(zhǎng)。其三，當(dāng)期基金收入大于支出，且當(dāng)期支出額在當(dāng)期滾存額中的比重為49.2%、比上年末下降20個(gè)百分點(diǎn)，表明失業(yè)保險(xiǎn)基金應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)一步增強(qiáng)。再有，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革的深化，企業(yè)兼并、改組、破產(chǎn)的力度加大，有較多的勞動(dòng)力從國(guó)有企業(yè)釋放出來(lái)并進(jìn)入失業(yè)金領(lǐng)取者行列，遞增速度保持在20%左右。預(yù)計(jì)年底失業(yè)人員總量可能還會(huì)有所增加，但隨著再就業(yè)工作力度的進(jìn)一步加大，經(jīng)過(guò)努力有望實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5%左右的目標(biāo)。⒁

2002年9月，中央召開(kāi)了全國(guó)再就業(yè)工作會(huì)議，把切實(shí)做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作列為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一件大事，要求各級(jí)黨委、政府把再就業(yè)工作作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)切實(shí)抓緊抓好。這一重大決策必將對(duì)我國(guó)就業(yè)與再就業(yè)局面產(chǎn)生深刻影響。

在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變動(dòng)的情況下，如何改變我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度事后救助的單一功能，使之向具有擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)、改善就業(yè)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)和改善勞動(dòng)者能力素質(zhì)、增進(jìn)勞動(dòng)者福利和實(shí)施失業(yè)救助等多重功能的就業(yè)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變，以及使就業(yè)保障制度或政策從主要關(guān)注國(guó)有經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向覆蓋全體勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變，從而在促進(jìn)就業(yè)、充分利用人力資源、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮積極的、主動(dòng)的作用，是社會(huì)政策選擇面臨的重大而迫切的課題。

（四）“兩個(gè)確保”和城市居民最低生活保障

1998年以來(lái)，中央針對(duì)伴隨經(jīng)濟(jì)體結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)而出現(xiàn)的突出問(wèn)題，提出了“兩個(gè)確保”以及與之相連接的“三條保障線”政策，為維護(hù)下崗職工、離退休人員的合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。

2002年9月中旬，遵照國(guó)務(wù)院部署，勞動(dòng)和社會(huì)保障部等四部委和全國(guó)總工會(huì)組織了8個(gè)聯(lián)合檢查組，對(duì)內(nèi)蒙古、山西等中、西部16個(gè)省區(qū)社會(huì)保障政策落實(shí)情況進(jìn)行了抽查。抽查的重點(diǎn)是“三條保障線”落實(shí)情況，以及各項(xiàng)社會(huì)保障資金的籌集、管理和使用情況。據(jù)了解，這次抽查所涉及的國(guó)有企業(yè)離退休人員、滯留“再就業(yè)服務(wù)中心”的下崗職工、失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取者和城市最低生活保障金領(lǐng)取者，分別占全國(guó)同類人員的55%、85%、43%和75%，涉及面之廣泛，不啻對(duì)我國(guó)社會(huì)保障實(shí)際效果的全面檢討。抽查結(jié)果表明：

社會(huì)保障政策在總體上得到落實(shí)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。

——企業(yè)退休人員和下崗職工基本生活得到保障。養(yǎng)老金基本做到按時(shí)足額發(fā)放，待遇水平有所提高，社會(huì)化發(fā)放比率達(dá)到99.3%，確保了企業(yè)退休人員的基本生活（有關(guān)情況另有敘述，此略）。2002年3月底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)下崗職工為489.9萬(wàn)人，其中有430.8萬(wàn)人進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心（進(jìn)中心比例為87.9%）、424.8萬(wàn)人簽訂了基本生活保障和再就業(yè)協(xié)議。⒂9月底，全國(guó)共有國(guó)有企業(yè)下崗職工439萬(wàn)人，其中376萬(wàn)人進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，進(jìn)中心下崗職工基本做到按時(shí)足額發(fā)放基本生活費(fèi)并為其代繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。⒃

針對(duì)部分下崗職工未進(jìn)中心保生活和部分農(nóng)墾企業(yè)存在拖欠養(yǎng)老金問(wèn)題，勞動(dòng)保障部門采取措施，及時(shí)解決存在的問(wèn)題、清除工作死角、確保不發(fā)生新的拖欠；督促地方進(jìn)一步加大調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的力度，建立地方財(cái)政補(bǔ)助資金與中央財(cái)政補(bǔ)助資金的配套機(jī)制；確定中央財(cái)政補(bǔ)助資金按季撥付的具體辦法，同時(shí)研究建立嚴(yán)格的監(jiān)控機(jī)制，使中央補(bǔ)助資金切實(shí)做到專款專用；抓緊研究出臺(tái)解決農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的辦法，徹底解決農(nóng)墾企業(yè)退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放問(wèn)題。

——下崗生活保障資金的 “三方籌資”的原則得到貫徹，下崗職工生活費(fèi)基本做到按時(shí)足額發(fā)放。1998年至2002年6月底，各地根據(jù)中央關(guān)于財(cái)政承擔(dān)、企業(yè)自籌、社會(huì)籌集的原則，共籌集基本生活保障資金934億元，其中企業(yè)自籌占23.3%，社會(huì)籌集占19.3%（失業(yè)保險(xiǎn)基金調(diào)劑17.2%，其它2.1%），財(cái)政安排占57.4%。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府（如吉林遼源市和廣西柳州市）在地方財(cái)政十分困難的情況下，積極設(shè)法加大資金投入，對(duì)困難企業(yè)實(shí)行財(cái)政兜底。滯留在再就業(yè)服務(wù)中心的下崗人員中，有99%的人能夠按時(shí)足額領(lǐng)到基本生活費(fèi)，并由中心代繳了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

——城市居民最低生活保障制度全面建立，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，低保管理工作水平不斷提高。截止到2002年7月，全國(guó)享受城市低保待遇的貧困居民已經(jīng)達(dá)到1，930.8萬(wàn)人，占全國(guó)非農(nóng)人口比例的5.8％，初步實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保的目標(biāo)。從低保對(duì)象的構(gòu)成來(lái)看，絕大多數(shù)是特困職工、失業(yè)人員及其家屬，其中特困職工981萬(wàn)人，占50.8%；失業(yè)人員299.3萬(wàn)人，占 15.5％；特困職工及失業(yè)人員家屬554萬(wàn)人，占28.7%；“三無(wú)”人員96.5萬(wàn)人，占5%。低保對(duì)象主要分布在中西部地區(qū)、老基地和資源枯竭礦山較多的地區(qū)（如遼寧、吉林、黑龍江、江西、河南、湖北、湖南、四川等省，低保人數(shù)都在100—150萬(wàn)人左右；河北、山西、內(nèi)蒙古、安徽、山東、重慶、云南、陜西等省，低保人數(shù)都在50—100萬(wàn)人左右）。各級(jí)財(cái)政普遍加大了低保資金的投入力度，全國(guó)用于低保的財(cái)政預(yù)算資金已經(jīng)達(dá)到105.3億元，其中中央財(cái)政46億元，地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排59.3億元，地方財(cái)政比2001年多安排28.3億元，增加了91%，有效緩解了低保資金的供需矛盾。由于低保對(duì)象的人數(shù)總在不斷變化之中，2002年底可能達(dá)到2，000萬(wàn)人，鞏固現(xiàn)有成果、完善規(guī)范化管理是當(dāng)務(wù)之急。⒄

2002年10月， 我國(guó)低保收入核實(shí)政策又做調(diào)整。以往的政策是， 貧困家庭申請(qǐng)低保時(shí)，申請(qǐng)者未領(lǐng)到或未足額領(lǐng)到的工資、下崗生活費(fèi)、失業(yè)金或養(yǎng)老金等“應(yīng)得收入”亦為家庭收入，致使一些生活十分困難的家庭無(wú)緣享受低保待遇。為了體現(xiàn)低保制度的人文關(guān)懷，使真正困難的家庭切實(shí)得到保障，民政部根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求對(duì)低保收入核實(shí)政策做出調(diào)整：對(duì)連續(xù)6個(gè)月以上沒(méi)有領(lǐng)到或者沒(méi)能足額領(lǐng)到工資、下崗生活費(fèi)、失業(yè)金、養(yǎng)老金的人員， 經(jīng)勞動(dòng)保障部門或經(jīng)貿(mào)部門認(rèn)定并且以后不可能再予補(bǔ)發(fā)的， 申請(qǐng)低保時(shí)其家庭收入不再按“應(yīng)得收入”計(jì)算，一律按照實(shí)際領(lǐng)取的數(shù)額計(jì)算。

在檢查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在政策不落實(shí)、工作不規(guī)范、制度不完善的問(wèn)題。

——在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，拖欠養(yǎng)老金給付的問(wèn)題尚未杜絕，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇差距過(guò)大，未參保企業(yè)的退休人員生活困難；企業(yè)參保繳費(fèi)人數(shù)下降、欠繳保費(fèi)問(wèn)題突出，企業(yè)繳費(fèi)率不統(tǒng)一、繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸輕畸重，社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面和基金征繳工作受到制約，基金缺口加大。

——在下崗職工生活保障方面，困難企業(yè)拖欠基本生活費(fèi)、“中心”欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況較為普遍。在一些處于虧損或停產(chǎn)狀態(tài)的企業(yè)，由于無(wú)力向下崗人員支付解除勞動(dòng)關(guān)系經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、償還拖欠債務(wù)（主要是集資款、醫(yī)療費(fèi)、取暖費(fèi)等），致使下崗職工出中心難的問(wèn)題日益突出，相當(dāng)一部分下崗人員因滯留“中心”而無(wú)法享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，原企業(yè)又停發(fā)其基本生活費(fèi)，家庭生活陷于貧困，由此產(chǎn)生了新的生活保障問(wèn)題。

——在城市居民最低生活保障方面，低保工作尚未達(dá)到“應(yīng)保盡保”目標(biāo)，低保救助金不能按時(shí)足額發(fā)放的現(xiàn)象較為普遍。保障項(xiàng)目單一、部分地區(qū)救助水平偏低，貧困者抵御生存風(fēng)險(xiǎn)和重建自立的能力十分脆弱。，全國(guó)有10個(gè)省份尚未出臺(tái)與《城市居民最低生活保障條例》相配套的省級(jí)管理法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。個(gè)別地方的一些做法不規(guī)范，如從低保金中開(kāi)支困難群眾的節(jié)日慰問(wèn)金，按資金數(shù)額確定補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放金額。個(gè)別地區(qū)低保金發(fā)放存在死角，未按時(shí)足額發(fā)放低保金。低保資金缺口大，尤其市縣級(jí)預(yù)算列支困難，有的難以保證到位，這一問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份尤為突出。

主要問(wèn)題分析。

種種問(wèn)題和矛盾，既反映著政策落實(shí)中的偏誤和實(shí)際困難，也體現(xiàn)了政策和制度設(shè)計(jì)中的缺陷。譬如，一些地區(qū)的最低生活保障金不能按時(shí)足額發(fā)放、甚至仍然停留在節(jié)慶日“送溫暖”的形式上，其中既有工作和工作作風(fēng)上的原因，也透射出這些地區(qū)貧困人口規(guī)模較大、地方財(cái)政羸弱以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。又如，下崗職工基本生活保障的“三三制”籌資原則的設(shè)計(jì)與實(shí)際情況相去甚遠(yuǎn)：1998年至2002年上半年，在各地籌集資金累計(jì)總額中，實(shí)際平均籌資水平為企業(yè)自籌23.3%、社會(huì)籌集19.3%、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付57.4%；在這次抽查的中、西部省區(qū)，同期平均籌資水平依次為企業(yè)19.4%、社會(huì)16.1%、財(cái)政64.5%（其中地方財(cái)政13.5%，中央財(cái)政補(bǔ)助51.0%）；從貧困地區(qū)個(gè)案上看，甘肅省定西地區(qū)的同期籌資結(jié)構(gòu)為企業(yè)4.9%、社會(huì)27.8%、財(cái)政67.3%（地方4.0%，中央63.3%）。由于籌資原則設(shè)計(jì)過(guò)于理想化，導(dǎo)致對(duì)建立企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心所需資金的缺口和資金來(lái)源的可靠性估計(jì)不足，不僅使“中心”的實(shí)際功能和效果與預(yù)想目標(biāo)相比大打折扣，也為日后“下崗”向“失業(yè)”并軌埋下隱憂。再譬如，近幾年出現(xiàn)的參保率下降問(wèn)題，與當(dāng)初制度設(shè)計(jì)時(shí)的社會(huì)分層化思維和規(guī)避政府直接融資責(zé)任的模式不無(wú)關(guān)聯(lián)，從而形成了企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重和體制內(nèi)外區(qū)隔的局面，強(qiáng)化了參保主體的“搏奕”動(dòng)機(jī)；而中央財(cái)政自1998年至今以非制度化的方式累計(jì)支出的1，777億元補(bǔ)助資金，實(shí)際上是社會(huì)保障需求對(duì)政府責(zé)任的強(qiáng)制性復(fù)歸。

(五)社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化

社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化，是建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系、規(guī)范社會(huì)保障管理服務(wù)體制、促進(jìn)勞動(dòng)和社會(huì)保障職能向社區(qū)延伸的重要舉措。按照國(guó)務(wù)院部署，勞動(dòng)和社會(huì)保障部首先推進(jìn)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)退休人員社會(huì)化管理。

企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托銀行、郵局等社會(huì)機(jī)構(gòu)發(fā)放，社會(huì)化發(fā)放率從1998年的35%提高到2002年9月底的99.3%。實(shí)行這項(xiàng)改革，不僅確保了養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放、減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且便利離退休人員就近、便捷地領(lǐng)取養(yǎng)老金。

在實(shí)現(xiàn)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放的基礎(chǔ)上，退休人員社會(huì)化管理開(kāi)始啟動(dòng)。經(jīng)過(guò)一年的試運(yùn)行，勞動(dòng)和社會(huì)保障部正式確定以全國(guó)100個(gè)城市作為社會(huì)化管理服務(wù)重點(diǎn)聯(lián)系城市，實(shí)行企業(yè)退休人員社會(huì)化管理服務(wù)試點(diǎn)。2002年，全國(guó)企業(yè)退休人員中實(shí)行社會(huì)化管理的比重持續(xù)增長(zhǎng)，前三個(gè)季度的季末統(tǒng)計(jì)數(shù)字分別為22.9%、24.9%和34.6%。截止9月底，全國(guó)已有1，109.9萬(wàn)名企業(yè)退休人員納入了社會(huì)化管理服務(wù)。在社會(huì)化管理服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備方面，到6月底，全國(guó)各城市共設(shè)立街道、社區(qū)退休人員管理機(jī)構(gòu)3，619個(gè)，配備專職或兼職工作人員7，358人；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立退休人員管理機(jī)構(gòu)1，818個(gè)，配備工作人員8，027人。

隨著社會(huì)保障管理服務(wù)向社區(qū)延伸，我國(guó)城市社區(qū)的社會(huì)功能開(kāi)始發(fā)生明顯變化，從以往的“居民自我管理、自我、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，逐步向與社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和政府職能轉(zhuǎn)換相適應(yīng)的、承載社會(huì)福利服務(wù)功能的基層社會(huì)管理組織轉(zhuǎn)變。在一些城市，社區(qū)服務(wù)建設(shè)的實(shí)踐呈現(xiàn)出這樣一種趨勢(shì)，即：一個(gè)具有整合各種正式和非正式社會(huì)福利資源功能的，以老年人服務(wù)、貧困家庭幫助、殘疾人服務(wù)、青少年輔導(dǎo)、就業(yè)扶助、醫(yī)療衛(wèi)生、家庭服務(wù)等社會(huì)福利服務(wù)為的，以改善處境困難的個(gè)人或群體的景況、緩解和預(yù)防社會(huì)問(wèn)題為目標(biāo)的，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)公正、最大可能地促進(jìn)人的自我實(shí)現(xiàn)的社會(huì)工作基礎(chǔ)正在形成。

當(dāng)前，社會(huì)化管理服務(wù)工作中存在的主要問(wèn)題是：（1）地區(qū)之間進(jìn)展不平衡。比如，上海市211.2萬(wàn)企業(yè)退休人員已全部實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化管理服務(wù)、覆蓋率達(dá)到100%，在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（不含臺(tái)港澳）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中，覆蓋率在50—60%之間的占9.4%，40—50%之間的占6.2%，30—40%之間的占25.0%（含兵團(tuán)），20—30%之間的占18.8%，10—20%之間的占21.9%，10%以下的占15.6%(其中海南、西藏為0)。（2）直接進(jìn)入社區(qū)管理的比例較低，只占覆蓋范圍的37%，由社保機(jī)構(gòu)管理、依托企業(yè)管理和其他辦法管理（由工會(huì)或經(jīng)貿(mào)委管理）的占到63%。（3）個(gè)別地區(qū)追求進(jìn)度而忽視工作質(zhì)量。（4）有關(guān)部門之間職責(zé)不清，機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，阻礙了社會(huì)化工作的推進(jìn)。

按照勞動(dòng)保障部門的規(guī)劃，企業(yè)退休人員將在今后兩年內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。

（六）法制建設(shè)與執(zhí)法監(jiān)督

2002年，我國(guó)勞動(dòng)保障法制建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。各級(jí)勞動(dòng)保障部門全面加強(qiáng)勞動(dòng)合同和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系管理，依法規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、加大執(zhí)法監(jiān)察力度、強(qiáng)化勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，依法嚴(yán)厲查處侵害勞動(dòng)者權(quán)利等違反勞動(dòng)保障、法規(guī)的行為。

勞動(dòng)保障立法取得新的進(jìn)展。

2002年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了國(guó)際勞工大會(huì)《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》，《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》開(kāi)始施行；《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院《使用有毒物質(zhì)作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)保護(hù)條例》、《禁止使用童工的規(guī)定》等法律法規(guī)相繼頒布，一批有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障基金監(jiān)管以及職業(yè)衛(wèi)生管理、職業(yè)病防治等政府法令、行政規(guī)章陸續(xù)頒布施行；《社會(huì)保險(xiǎn)法》起草完畢，新的《工傷保險(xiǎn)條例》即將頒布。保障勞動(dòng)者權(quán)利、維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利的法律體系日趨完善。

以保護(hù)民工權(quán)利為重點(diǎn)，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法，維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利。

2002年我國(guó)政府加大了維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利的工作力度，并將工作的重點(diǎn)放在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民——這一最易受到歧視和損害的群體上。

春節(jié)期間，各地勞動(dòng)保障部門組織開(kāi)展了民工工資支付情況的專項(xiàng)檢查活動(dòng)，對(duì)拖欠農(nóng)民工工資案件進(jìn)行查處。據(jù)對(duì)廣東、福建、浙江、黑龍江、北京、天津、貴州、青島、深圳等10個(gè)外來(lái)人員較多地區(qū)統(tǒng)計(jì)，勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)在春節(jié)期間共為29.2萬(wàn)名外來(lái)務(wù)工人員追繳欠薪2.82億元，⒅維護(hù)了民工的權(quán)利和社會(huì)穩(wěn)定。為做好經(jīng)常性的維護(hù)勞工權(quán)利工作，各地勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)還加強(qiáng)了日常巡查和專項(xiàng)監(jiān)察，對(duì)侵害職工權(quán)利問(wèn)題突出的地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)察；建立和完善舉報(bào)制度，對(duì)違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)的行為，依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

4—5月間，勞動(dòng)和社會(huì)保障部在全國(guó)組織開(kāi)展了一次民工權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)檢查活動(dòng)。檢查的內(nèi)容包括：辦理用工手續(xù)情況、非法使用童工情況、簽訂勞動(dòng)合同情況、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)情況、工資支付情況、遵守勞動(dòng)時(shí)間規(guī)定情況，女職工、未成年工保護(hù)情況等。檢查的范圍包括各類用人單位，重點(diǎn)是社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小商品集散地及周邊勞動(dòng)密集型的私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶和無(wú)照經(jīng)營(yíng)的作坊，特別是涉及有毒有害作業(yè)的企業(yè)和作坊，同時(shí)也包括各類職業(yè)中介機(jī)構(gòu)。

各地勞動(dòng)保障部門共檢查用人單位16.4 萬(wàn)戶（其中涉及有毒有害作業(yè)的2，009戶），涉及民工448.1 萬(wàn)人；查處違法案件6萬(wàn)多件，責(zé)令用人單位向民工支付克扣或無(wú)故拖欠工資1.02億元、經(jīng)濟(jì)賠償金或補(bǔ)償金812.3 萬(wàn)元、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)1.41億元。對(duì)無(wú)視法律法規(guī)、嚴(yán)重侵害民工權(quán)利的單位，依法予以警告處罰4，556件，罰款1，660件，涉及金額共計(jì)1，173.4 萬(wàn)元；提請(qǐng)工商管理部門取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)811件、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照72件，提請(qǐng)公安部門予以治安管理處罰61件，提請(qǐng)司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任12件，提請(qǐng)有關(guān)部門給予勞動(dòng)安全衛(wèi)生行政處罰438件。各級(jí)勞動(dòng)保障部門將加大執(zhí)法力度，在做好日常巡視監(jiān)察、舉報(bào)專查和勞動(dòng)保障年檢工作的同時(shí)，繼續(xù)抓好重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)的專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，堅(jiān)決打擊侵害民工權(quán)利的違法行為。

主要問(wèn)題分析。

檢查的結(jié)果表明，一些私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶和無(wú)照經(jīng)營(yíng)作坊普遍存在拒簽勞動(dòng)合同、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、勞動(dòng)條件惡劣、超時(shí)加班加點(diǎn)、蓄意克扣拖欠工資和使用童工等違法行為，嚴(yán)重侵害了民工經(jīng)濟(jì)權(quán)利和人身權(quán)利。這些不法行為之所以能夠長(zhǎng)期大量存在，一是由于雇主法律意識(shí)淡薄、無(wú)視雇工權(quán)利，恣意憑借資本在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的強(qiáng)勢(shì)地位侵害勞動(dòng)者的權(quán)利；二是民工群體在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中長(zhǎng)期處于邊緣境地，缺乏維護(hù)自身權(quán)利、進(jìn)行自我保護(hù)的組織意識(shí)和能力。三是有關(guān)法律制度不完備，勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力度不夠。由于缺乏法律依據(jù)，勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)在諸如勞動(dòng)合同、工資支付、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的行政處罰力度和實(shí)際效果十分有限（比如由于違法收益大于處罰成本，一些雇主往往寧愿接受處罰而拒不糾正違法行為），使勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法難以有效制止和預(yù)防侵害民工權(quán)利行為。

“農(nóng)民工”群體是我國(guó)二元化社會(huì)形態(tài)帶來(lái)的特殊社會(huì)現(xiàn)象。由于的原因，我國(guó)居民被嚴(yán)格區(qū)分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口兩大社會(huì)群落。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演變，這種區(qū)分由食物及生活必須品配給管理的初始意義，逐漸僵化為具有社會(huì)身份隔離意義的，體現(xiàn)著城鄉(xiāng)居民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中權(quán)利義務(wù)不平等關(guān)系社會(huì)管理制度。除非經(jīng)過(guò)政府的正式安排（以獲得非農(nóng)戶口為準(zhǔn)繩），不論戶籍人口的居住特征和從業(yè)特征發(fā)生了何種改變，其身份稱謂總是被冠以“農(nóng)”字，以維系兩大類公民群體在承擔(dān)義務(wù)和享受權(quán)利上的嚴(yán)格區(qū)分。這種二元化社會(huì)隔離的現(xiàn)實(shí)，深刻影響著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度安排和人們的觀念。由農(nóng)村自發(fā)轉(zhuǎn)移到城市的就業(yè)群體，不僅為市民社會(huì)所排斥，而且長(zhǎng)期未被包容到勞動(dòng)保障體系內(nèi)。現(xiàn)有的社會(huì)保障體系實(shí)際上是城市戶籍勞動(dòng)者享有的特權(quán)，而處在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)體系底層結(jié)構(gòu)中的外來(lái)民工，其基本生存權(quán)利和勞動(dòng)權(quán)益因不受正式制度的保護(hù)而最易受到歧視和損害。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中屬于非主流化群體，他們不僅受到資本的盤剝，而且受到城市管理體制和市民社會(huì)的歧視，在城市社會(huì)中處于無(wú)助的邊緣地位，他們的生存狀況和權(quán)利保護(hù)問(wèn)題一直是主流社會(huì)視野的盲區(qū)。然而不容忽視的是，這一龐大的社會(huì)群體已經(jīng)構(gòu)成我國(guó)工人階級(jí)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要成份，成為影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素。2002年以來(lái)，政府在保護(hù)民工權(quán)利方面采取的若干措施，是我國(guó)勞動(dòng)保障政策突破二元化社會(huì)觀念的區(qū)隔，向著更具包容性的、“保無(wú)差等”的普遍主義模式發(fā)展的重要標(biāo)志和開(kāi)端。

（七）社會(huì)保障基金的監(jiān)管

2002年，社會(huì)保障基金監(jiān)管制度建設(shè)、基金監(jiān)督程序、資金投資運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)。

——社會(huì)保障基金監(jiān)管制度建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展。2002年以來(lái)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定或修訂了若干規(guī)范社會(huì)保障基金管理運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性文件：由勞動(dòng)和社會(huì)保障部與財(cái)政部、信息產(chǎn)業(yè)部等7部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)督管理工作的通知》，確定了 “加強(qiáng)社會(huì)保障基金管理，確保基金安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”為目標(biāo)的基金監(jiān)管原則，在各部門合作機(jī)制基礎(chǔ)上加強(qiáng)了勞動(dòng)保障部門的監(jiān)管主體地位；與財(cái)政部和中央社保基金理事會(huì)協(xié)同確定了全國(guó)社會(huì)保障基金年度報(bào)告程序，會(huì)同財(cái)政部擬定了《全國(guó)社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)管理辦法》。此外，還以部門規(guī)章的形式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范管理社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)檢查證的通知》、《關(guān)于清理回收擠占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金有關(guān)問(wèn)題的通知》，擬定或修訂《社會(huì)保障基金現(xiàn)場(chǎng)檢查規(guī)則》和《社會(huì)保障基金非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督指導(dǎo)意見(jiàn)》、《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金監(jiān)督管理暫行規(guī)定》及投資管理指引和有關(guān)合同，修改了《企業(yè)年金基金管理暫行辦法》和《企業(yè)年金賬戶管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》，研究并草擬了《企業(yè)年金賬戶管理機(jī)構(gòu)管理規(guī)則》的基本框架。

——基金監(jiān)管新體制基本建立。隨著社會(huì)保障制度改革的深化，社會(huì)保險(xiǎn)基金已由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的單一管理，逐步變?yōu)樨?cái)政、稅務(wù)、銀行以及社區(qū)組織等部門和機(jī)構(gòu)參與管理的格局。2002年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部確立了基金監(jiān)督工作要逐步改變工作方式，“從對(duì)社保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督向?qū)λ袇⑴c管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從單一環(huán)節(jié)監(jiān)督向全部過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從事后監(jiān)督向事前和事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變”的工作思路。構(gòu)建了“行政監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督”四位一體的監(jiān)督體系的框架。9月底，勞動(dòng)和社會(huì)保障部確定了基金監(jiān)管重點(diǎn)聯(lián)系城市，啟動(dòng)了貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)督管理工作的通知》的試點(diǎn)工作。

——管理工作逐步規(guī)范，監(jiān)督初步形成。全國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保障基金全部實(shí)行“收支兩條線”管理，分賬核算，專款專用。各級(jí)財(cái)政還建立了社會(huì)保障資金財(cái)政補(bǔ)助專戶，對(duì)中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)行專戶管理。

各地普遍建立了社保基金行政監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)。目前除西藏以外的30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和428個(gè)地縣設(shè)立基金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，其中13個(gè)省市、15個(gè)地市建立了社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)；28 個(gè)省區(qū)市、468個(gè)地縣開(kāi)設(shè)了監(jiān)督舉報(bào)電話并向社會(huì)公布。

——繼續(xù)開(kāi)展清理回收專項(xiàng)檢查工作，查處擠占挪用行為。對(duì)于歷史遺留問(wèn)題，繼續(xù)督促各地回收；對(duì)新發(fā)生問(wèn)題，本著“原因查不清不放過(guò)，基金收不回不放過(guò)，責(zé)任人沒(méi)受到處理不放過(guò)”的原則嚴(yán)肅處理；對(duì)擠占挪用行為發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)肅查處一起，并全部了回收了被擠占挪用的基金，有效遏制了違規(guī)行為，保證了社會(huì)保障基金的安全完整。

存在的主要問(wèn)題。

一是擠占挪用問(wèn)題仍未杜絕；二是社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)制度未得到嚴(yán)格執(zhí)行，少數(shù)地區(qū)仍違反規(guī)定在非國(guó)有銀行開(kāi)戶、在不同險(xiǎn)種之間相互串戶；三是發(fā)放養(yǎng)老金的銀行手續(xù)費(fèi)和異地郵寄費(fèi)沒(méi)有列支渠道；四是部分地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金撥付和對(duì)賬不及時(shí)。

注釋：

⑴因工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)資料不充分，本文從略，特此說(shuō)明。

⑵根據(jù)勞動(dòng)和保障部數(shù)據(jù)資料整理。下文凡未另注明來(lái)源的數(shù)據(jù)資料均同此。

⑶勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)張左己在中共16大日記者招待會(huì)上答記者問(wèn)。見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www.molss.gov.cn.，2002年11月11日。

⑷因養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是在每年年底一次性繳納的，故上一年度數(shù)據(jù)基本可以反映本年度狀況。

⑸鄉(xiāng)村勞動(dòng)人口根據(jù)1999年底46，896.5萬(wàn)人估算。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）》表12-4。

⑹單獨(dú)設(shè)農(nóng)保處的是北京、天津、河北、山西、黑龍江、山東、上海、浙江、重慶、湖南、安徽、江蘇、云南，行政職能合并到養(yǎng)老保險(xiǎn)處或社會(huì)保險(xiǎn)處的是內(nèi)蒙古、吉林、遼寧、廣西、廣東、海南、四川、福建、貴州、甘肅、西藏，職能已從民政部門劃出、勞動(dòng)保障部門尚未接機(jī)構(gòu)和人員的是陜西、青海、新疆、寧夏，職能機(jī)構(gòu)和人員留在民政部門的是河南、江西、湖北。資料來(lái)源：勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳《關(guān)于印發(fā)2002年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作安排的通知》。見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www.molss.gov.cn. 2002年2月9日。

⑺根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算。國(guó)家統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)：www.stats.gov.cn，“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，“城鎮(zhèn)人員勞動(dòng)報(bào)酬”，2002年11月5日。

⑻王梅：《醫(yī)療費(fèi)用控制與保障支付方式有關(guān)的探討》，《中國(guó)社會(huì)保障》雜志，2002年第11期。

⑼《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》，見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www.molss.gov.cn. 2002年10月28日。

⑽勞動(dòng)和社會(huì)保障部2002年第一季度新聞發(fā)布會(huì)資料。www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。

⑾9月底的數(shù)字引自《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》。勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www. molss. gov. cn， 2002年10月28日。

⑿勞動(dòng)和社會(huì)保障部2002年第一季度新聞發(fā)布會(huì)資料。www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。

⒀《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》，勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www. molss. gov. cn， 2002年10月28日。

⒁《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》，見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www.molss.gov.cn. 2002年10月28日。

⒂勞動(dòng)和社會(huì)保障部2002年第一季度新聞發(fā)布會(huì)公布資料。見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。

⒃《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》。見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www. molss. gov. cn. 2002年10月28日。

⒄民政部2002年7月19日新聞發(fā)布會(huì)公布數(shù)字。

⒅?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源：勞動(dòng)和社會(huì)保障部2002年第一季度新聞發(fā)布會(huì)資料。勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)： www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。

， 2002年4月29日。

13《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》，勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www. molss. gov. cn， 2002年10月28日。

14《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》，見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www.molss.gov.cn. 2002年10月28日。

15勞動(dòng)和社會(huì)保障部2002年第一季度新聞發(fā)布會(huì)公布資料。見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。

16《2002年第三季度勞動(dòng)和社會(huì)保障工作情況》。見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)：www. molss. gov. cn. 2002年10月28日。

17民政部2002年7月19日新聞發(fā)布會(huì)公布數(shù)字。

18數(shù)據(jù)來(lái)源：勞動(dòng)和社會(huì)保障部2002年第一季度新聞發(fā)布會(huì)資料。勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)頁(yè)： www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。