[摘 要] 保障制度變遷是一種強(qiáng)制性制度變遷，作為變遷主體的政府的行為在很大程度上決定著制度變遷的路徑、進(jìn)程和結(jié)果，同時(shí)政府的行為也會(huì)受到多種因素的限制。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)保障 制度變遷 政府

前言

我們正處在一個(gè)制度變遷的，變革的社會(huì)對(duì)支撐的內(nèi)在需求使得制度變遷理論在被開(kāi)始引入之日起就備受關(guān)注，很多學(xué)者不遺余力的致力于理論的介紹、評(píng)論以及創(chuàng)新。時(shí)至今日，制度變遷理論幾乎已滲透到、管內(nèi)所有學(xué)科的理論中，在社會(huì)保障方面，對(duì)理論的探討和對(duì)改革實(shí)踐的出現(xiàn)了很多具有積極意義的成果，本文嘗試在已有研究的基礎(chǔ)上，借助制度變遷相關(guān)理論，對(duì)社會(huì)保障制度變遷中政府的角色定位進(jìn)行探討。

一、 政府的權(quán)威地位

林毅夫把制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷，前者指的是現(xiàn)行制度安排的變更和替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反，后者由政府命令和引入和實(shí)行（林毅夫，1989）。我國(guó)的社會(huì)保障制度改革是經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的必然要求。建國(guó)后，我國(guó)逐步建立并完善了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、以為載體的大包大攬的社會(huì)保障制度，在隨后的40多年里，這種社會(huì)保障制度在保障人民群眾的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)等方面都發(fā)揮了極其重要的作用。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，這種由國(guó)家和企業(yè)包下來(lái)的社會(huì)保障制度越來(lái)越顯示出其制度的不均衡，這主要表現(xiàn)為其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不適應(yīng)，比如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障制度建設(shè)最基本的價(jià)值取向應(yīng)該是效率優(yōu)先、兼顧公平，而原有的制度顯然無(wú)法體現(xiàn)效率的要求；再如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求社會(huì)保障的社會(huì)化，但是原有的制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足社會(huì)化的要求。社會(huì)保障制度的種種不均衡是誘致性創(chuàng)新無(wú)法消除的，只能由中央政府以實(shí)施法律或者發(fā)布行政命令的形式引入和實(shí)行新的制度安排來(lái)消除，也就是說(shuō)，只能以政府為主體實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷來(lái)消除。

在強(qiáng)制性制度變遷中，作為制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施者的政府具有難以撼動(dòng)的權(quán)威，其意愿將

決定制度變遷的目標(biāo)及路徑選擇，在具有強(qiáng)制性的社會(huì)保障制度改革中也是如此，下面通過(guò)兩個(gè)例子對(duì)這個(gè)問(wèn)題予以說(shuō)明。

（一） 政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管制

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是作為服務(wù)的消費(fèi)者參與到資本市場(chǎng)之中的，在關(guān)于服務(wù)質(zhì)量高低的信息上，其很難與金融服務(wù)的生產(chǎn)者處于相同的地位，即二者之間關(guān)于這方面的信息是不對(duì)稱的，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無(wú)法獲得關(guān)于金融市場(chǎng)和托管人市場(chǎng)的充分信息。而上述信息在一般情況下不可能以私人物品的形式提供給金融服務(wù)的消費(fèi)者。為了解決這個(gè)問(wèn)題，政府可以在資本市場(chǎng)上設(shè)立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，從而以公共物品的形式向金融服務(wù)的消費(fèi)者提供盡可能充分的信息；如果市場(chǎng)機(jī)制本身已經(jīng)具備了一定的產(chǎn)權(quán)界定能力，從而私人提供上述的信息具有獲利的預(yù)期的話，政府也可以鼓勵(lì)私人風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，從而以私人產(chǎn)品的形式生產(chǎn)和提供上述的信息。需要說(shuō)明的是，信息不對(duì)稱的程度與資本市場(chǎng)的完善程度呈反向相關(guān)關(guān)系，如果養(yǎng)老金基金在沒(méi)有完善資本市場(chǎng)作支撐的情況下進(jìn)入資本市場(chǎng)，政府的管制作用更顯得必不可少。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的合法投資工具是國(guó)債和銀行存款，但是，隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的進(jìn)一步深入，特別是個(gè)人帳戶的逐步做實(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入資本市場(chǎng)將是一個(gè)必然的選擇，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化特征的重要表現(xiàn)，同時(shí)也是養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化特征的必然要求。因此，資本市場(chǎng)中的市場(chǎng)失靈也將是我們必須要面對(duì)的問(wèn)題。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理人具體負(fù)責(zé)社會(huì)保障基金投資營(yíng)運(yùn)，其考慮的主要問(wèn)題是基金的獲利能力，托管人主要對(duì)管理人的投資行為和基金中后臺(tái)日常活動(dòng)的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，而政府除了要考慮基金的獲利能力，還要考慮基金對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期推動(dòng)作用。同時(shí)，由于在現(xiàn)實(shí)世界中無(wú)處不在的短視心態(tài)的，基金的繳費(fèi)者也有可能只注重短期投資目標(biāo)，卻把長(zhǎng)期投資回報(bào)的最大化放在次要的位置，因此政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資組合分布進(jìn)行直接的管制在有些情況下也顯得非常必要。當(dāng)然，政府的管制并非在任何情況下都能遵循效率最大化的原則。當(dāng)政府無(wú)法在付出可以接受的成本條件下生產(chǎn)和提供充分的信息的時(shí)候，或者，作為理性人的政府的行動(dòng)被其內(nèi)部目標(biāo)所支配的時(shí)候，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)而言并非最有效率但是卻最有利于政府本身的的管制方式就有可能被選擇并負(fù)諸實(shí)施。

綜上所述，由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈是政府管制養(yǎng)老基金的根本原因，這是不可否認(rèn)的，同樣不可否認(rèn)的是，管制的具體方式、管制的程度甚至管制制度本身都是政府意愿的體現(xiàn)，也是其在社會(huì)保障制度改革中主導(dǎo)地位的體現(xiàn)，當(dāng)政府的行為與整個(gè)社會(huì)的最大化目標(biāo)相悖的時(shí)候，這一結(jié)論能得到最充分的證明。

（二） 政府的意愿與社會(huì)保障制度

由于存在利益的不一致，政府審視問(wèn)題的角度與農(nóng)民或者學(xué)者的角度不同，后者傾向于盡快建立實(shí)質(zhì)意義上的社會(huì)保障制度，而在前者看來(lái)，在現(xiàn)階段建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障制度并不是一個(gè)理性的選擇。正如鄧大松指出：農(nóng)村社會(huì)保障制度是保證農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定措施，受農(nóng)村產(chǎn)業(yè)本身特點(diǎn)制約，在國(guó)家謀求發(fā)展主旨的前提下，農(nóng)村社會(huì)保障制度能否優(yōu)先受到政府的重視，取決于農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)的大小（鄧大松，2002）。根據(jù)鄧的分析，政府內(nèi)在固有的發(fā)展沖動(dòng)和農(nóng)業(yè)本身的性質(zhì)決定了在農(nóng)業(yè)不至過(guò)度萎縮的情況下政府會(huì)堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，原因在于，相對(duì)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比較低風(fēng)險(xiǎn)卻比較大。在這種情況下，政府只會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)、科教、水利、等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)方面的投資以保證農(nóng)業(yè)不至于過(guò)度萎縮，其他方面的投資則不是政府優(yōu)先考慮的。同時(shí)，在目前，農(nóng)民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為并不是以收入最大化而是以產(chǎn)量的作為其目標(biāo)，他們盡可能的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而不愿意通過(guò)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)獲得獲取收益的機(jī)會(huì)。鄧還指出：社會(huì)保障制度安排只能使農(nóng)戶獲得生存意義上的經(jīng)濟(jì)安全，國(guó)家和集體目前還不可能在更高水平上為農(nóng)戶安排社會(huì)保障資源。在有限預(yù)算約束的條件下，不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)完全平衡的發(fā)展目標(biāo)，政府戰(zhàn)略目標(biāo)的優(yōu)先安排和產(chǎn)業(yè)政策的傾斜，是符合理性目標(biāo)的（鄧，2002）。

需要說(shuō)明的是，政府的意愿會(huì)隨經(jīng)濟(jì)、形勢(shì)的變化而變化。如同鄧所說(shuō)：制度轉(zhuǎn)換導(dǎo)致的對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的撞擊，很可能會(huì)誘發(fā)出農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)蕩……政府改變當(dāng)前不作為的方式，加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)已勢(shì)在必行（鄧，2002）。鄧的分析不無(wú)道理，在整個(gè)90年代政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題的長(zhǎng)期不作為，以及近年來(lái)的逐漸作為從實(shí)踐上對(duì)其觀點(diǎn)做出了證明。可以預(yù)見(jiàn)，能夠?yàn)檗r(nóng)民所接受而且其不至于因此而承擔(dān)太大的經(jīng)濟(jì)壓力的農(nóng)村社會(huì)保障制度能否建立、何時(shí)建立，仍將取決于政府的意愿和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)對(duì)政府意愿的影響。二、政府的權(quán)威制度所受到的制約

強(qiáng)制性制度變遷必須依靠政府力量的推動(dòng)，政府的權(quán)威地位在保障制度變遷中是不可動(dòng)搖的，但是這并不表明政府可以“為所欲為”。在實(shí)踐中，很多現(xiàn)存的因素著政府的決策，使其不能完全根據(jù)利益最大化的原則辦事，這些因素要么是早已根深蒂固的思想，要么是難以改變的初始條件，要么是在舊制度長(zhǎng)期運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生并至少在某一個(gè)方面能夠與政府抗衡的利益集團(tuán)，下面通過(guò)實(shí)例對(duì)四種主要的因素予以說(shuō)明。

（一）非正式的制度約束

汪丁丁曾將制度定義為：人與人之間關(guān)系的某種“契約形式”或“契約關(guān)系”。而任意兩人之間的某種契約關(guān)系不外乎正式的規(guī)則和非正式的規(guī)則兩種（汪丁丁，1992）。根據(jù)一般意義上的理解，正式規(guī)則指的是人們有意識(shí)的創(chuàng)造并由某種權(quán)威組織實(shí)施的規(guī)則，社會(huì)保障制度就是一種正式的規(guī)則。非正式的規(guī)則不需要權(quán)威組織的干預(yù)，是人們?cè)陂L(zhǎng)期交往的過(guò)程中依靠自發(fā)的無(wú)意識(shí)的互動(dòng)形成的規(guī)則，比如，人們?cè)陂L(zhǎng)期的過(guò)程中形成的道德規(guī)范、價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)、習(xí)慣性行為等。在正式規(guī)則形成以前，非正式規(guī)則就已經(jīng)存在于人類(lèi)社會(huì)中并維持著人與人之間的社會(huì)關(guān)系。在正式規(guī)則產(chǎn)生以后，非正式規(guī)則在正式規(guī)則沒(méi)有定義的地方約束著人們之間的社會(huì)關(guān)系，從這點(diǎn)看來(lái)，非正式規(guī)則可以被理解為正式規(guī)則的補(bǔ)充，但是更為重要的卻是另外一個(gè)方面，即，非正式規(guī)則所覆蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正式規(guī)則覆蓋的范圍，相對(duì)于正式的規(guī)則，非正式規(guī)則具有更為持久的生命力并構(gòu)成了文化傳統(tǒng)的一部分。非正式規(guī)則為正式規(guī)則確定了較小成本的演變方向，正式規(guī)則的演變總是從非正式約束的“邊際的”演變開(kāi)始（汪丁丁，1992）。正式規(guī)則的變革必須在一定程度上與非正式規(guī)則相容，不如此則會(huì)付出不必要的代價(jià)。在社會(huì)保障制度變遷的過(guò)程中，非正式規(guī)則無(wú)時(shí)無(wú)刻不在影響政府的思維方式與決策，比如，中國(guó)歷史上長(zhǎng)期形成的“不患寡而患不均”的觀念使得政府不可能一味追求效率而忽視社會(huì)公平，個(gè)人帳戶與社會(huì)統(tǒng)籌帳戶相結(jié)合的統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的選擇與實(shí)施就是一個(gè)很好的例子。當(dāng)然，追求公平的價(jià)值觀念與社會(huì)保障制度所要求的“正確處理公平與效率的關(guān)系”并不矛盾，前者正是后者的一個(gè)方面。不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的社會(huì)保障制度不僅沒(méi)能起到調(diào)節(jié)收入差距的作用，反而在一定程度上加劇了收入分配的不公平，比如實(shí)質(zhì)意義上的社會(huì)保障制度仍然沒(méi)有建立起來(lái)，這使得占人口大多數(shù)的農(nóng)民沒(méi)有被囊括到社會(huì)保障制度范圍內(nèi)，從而無(wú)法使收入遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村居民參與社會(huì)保障所帶來(lái)的國(guó)民收入的再分配，二者之間的收入差距也無(wú)法通過(guò)這種方式來(lái)縮小。然而，正如前文所述，近幾年政府正在試圖改變?cè)谵r(nóng)村社會(huì)保障制度方面的不作為狀態(tài)，這恰好能說(shuō)明非正式規(guī)則的作用。

（二）社會(huì)保障制度變遷過(guò)程中的路徑依賴

諾斯首先把技術(shù)演變過(guò)程中的自我強(qiáng)化和路徑依賴推廣到制度變遷中來(lái)，他指出，在制度變遷中存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在往后的中得到自我強(qiáng)化。所以“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”（諾斯，1990 a，吳敬璉，1995）。汪丁丁對(duì)路徑依賴的解釋是：發(fā)展所走過(guò)的道路對(duì)未來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生的影響（汪丁丁，1992），汪尤其重視文化在制度變遷中的作用，他指出：中國(guó)的體制改革碰到的最大障礙來(lái)自傳統(tǒng)的計(jì)劃體制及與之相適應(yīng)的文化（汪丁丁，1992）。吳敬璉把我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程所具有的路徑依賴特征分為兩種：第一，初始的體制選擇會(huì)提供強(qiáng)化現(xiàn)存體制的刺激和慣性；第二，現(xiàn)存體制中的既得利益集團(tuán)會(huì)力求鞏固現(xiàn)有的制度或者使變革向有利于鞏固和擴(kuò)大他們利益的方向發(fā)展。所以，初始的改革傾向?yàn)楹罄m(xù)的改革劃定了范圍（吳敬璉，1995）。作為體制轉(zhuǎn)軌題中應(yīng)有之意的社會(huì)保障制度改革顯然也存在路徑依賴的，比如，長(zhǎng)期傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下人們自發(fā)形成的考慮問(wèn)題的思路和生活習(xí)慣、社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和供給中的“二元保障路徑”、利益集團(tuán)的影響等。鑒于利益集團(tuán)在制度變遷中的特有作用，我們將在后文對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的。這一部分的結(jié)論是，即便是作為制度變遷主體的政府也會(huì)受到路徑依賴的影響，其一方面努力尋求打破路徑依賴，另一方面卻又不得不接受路徑依賴所帶來(lái)的一系列的約束。

（三）利益集團(tuán)的影響

具有非中性特征的制度變遷必然因?yàn)楦淖儸F(xiàn)有的財(cái)富和權(quán)力分配而遭到既得利益者的反對(duì)，在既得利益者具備強(qiáng)有力的博弈能力的情況下，即便政府力量的介入也難以改變現(xiàn)有的利益格局，如果說(shuō)為了變遷的繼續(xù)不得不對(duì)其加以改變的話，必須要付出相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)。下面通過(guò)兩個(gè)例子來(lái)說(shuō)明。

第一個(gè)例子是，私營(yíng)、外商投資、港澳臺(tái)投資企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保問(wèn)題。，我國(guó)大部分私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、港澳臺(tái)投資企業(yè)的大部分從業(yè)人員沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在沒(méi)有外部約束的條件下，企業(yè)的參保情況主要取決于雇主與員工之間的博弈。作為理性人的雇主以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，在現(xiàn)有的工資水平不變的情況下，為了避免增加成本他們顯然不愿意為員工投保，而降低具有剛性特征的工資在一般情況下也很難實(shí)現(xiàn)。對(duì)于員工的情況應(yīng)作具體分析，可以把其分為兩類(lèi)，一類(lèi)具有較強(qiáng)的能力或者是專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平并且愿意長(zhǎng)期在私營(yíng)企業(yè)發(fā)展，這部分員工數(shù)量比較少但是自我保護(hù)意識(shí)比較強(qiáng)而且博弈能力也比較強(qiáng)，其一般在制度覆蓋范圍內(nèi)；另一部分是普通的員工，在勞動(dòng)力市場(chǎng)共大于求、就業(yè)壓力大的今天，這部分員工在與雇主的博弈中處于絕對(duì)的劣勢(shì)，因此他們不敢向雇主底氣十足的提出參保的要求，同時(shí)，由于短視心理的存在以及由此所造成的參保意識(shí)的淡薄和合作意識(shí)的缺乏也減小了他們的發(fā)言權(quán)。在這個(gè)問(wèn)題，唯一的解決方式也許是由政府對(duì)企業(yè)施加外部的約束。但是在雇主與員工博弈力量懸殊的情況下，即便是政府有意把員工囊括在制度覆蓋范圍內(nèi)，其過(guò)程也必將舉步維艱。對(duì)于這問(wèn)題，加強(qiáng)工會(huì)制度的建設(shè)，壯大工會(huì)的力量是一個(gè)很好的解決辦法。在很多國(guó)家的社會(huì)保障制度的構(gòu)建和完善過(guò)程中，工會(huì)都起到了極其重要的作用，比如瑞典，“瑞典實(shí)施的有關(guān)社會(huì)保障措施很少以立法者單方面的決定為基礎(chǔ)，多數(shù)措施是作為各種磋商、談判和公共辯論的結(jié)果而通過(guò)的……瑞典今年就養(yǎng)老金制度所進(jìn)行的全面變革，就是在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間征求各方意見(jiàn)后，在議會(huì)內(nèi)各利益團(tuán)體達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的……在供給的一個(gè)方面-養(yǎng)老資問(wèn)題上，工會(huì)和雇主之間的討論和沖突曾一度延遲了這一進(jìn)程（王雪梅，2004）。

第二個(gè)例子是隱性債務(wù)的償還問(wèn)題。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制或部分基金制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，新制度要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋范圍內(nèi)所有年齡層次參與者的養(yǎng)老保障。在基金制或部分基金制形成之時(shí)已經(jīng)參加工作者和退休者此前沒(méi)有繳納過(guò)以個(gè)人帳戶形式存在的養(yǎng)老金，他們無(wú)法按照基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“自我積累、自我保障”的原則獲得養(yǎng)老金，但是他們已經(jīng)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了自己的貢獻(xiàn)，擁有獲得養(yǎng)老金的權(quán)利，這就產(chǎn)生了基金的籌集和支付的實(shí)際情況與基本原則之間的矛盾，形成了基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)體制下國(guó)家對(duì)于覆蓋范圍內(nèi)退休者和在職者的某種負(fù)債，即隱性債務(wù)。在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中也存在隱性債務(wù)問(wèn)題，即政府對(duì)新度實(shí)施前已參加工作者和退休者存在歷史債務(wù)，據(jù)估算，這筆債務(wù)的數(shù)額在2萬(wàn)億到6萬(wàn)億之間，在從現(xiàn)收現(xiàn)付制度向“統(tǒng)帳”制度轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，我國(guó)政府一直使用社會(huì)統(tǒng)籌帳戶的資金來(lái)彌補(bǔ)上述的債務(wù)，社會(huì)而不是政府在充當(dāng)著債務(wù)承擔(dān)者，當(dāng)統(tǒng)籌帳戶的資金不足以承擔(dān)目前的養(yǎng)老金需求的時(shí)候，個(gè)人帳戶的資金就被動(dòng)用了，為了避免將來(lái)老齡化情況下有可能會(huì)出現(xiàn)的支付危機(jī)，2000年8月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定建立“全國(guó)社會(huì)保障基金”，這等于是明確了政府的債務(wù)人角色，但是債務(wù)最終由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)卻依然不明朗。根據(jù)規(guī)定，國(guó)有股減持劃入資金是基金的重要來(lái)源之一，然而國(guó)有股減持工作卻遭遇了極大的阻力，作為國(guó)有股股東的政府與流通股股東因?yàn)槎▋r(jià)問(wèn)題產(chǎn)生了利益的不一致并進(jìn)行了長(zhǎng)期的博弈。政府主張非流通股和流通股同股同價(jià)并對(duì)其冠以市場(chǎng)定價(jià)之名，但是這實(shí)質(zhì)上是違背市場(chǎng)的，因?yàn)榍罢吲c后者的價(jià)值形成機(jī)制不同，如果采取這種定價(jià)方式，政府會(huì)獲得相當(dāng)?shù)摹邦~外收入”，這等于是由投資者承擔(dān)了一部分應(yīng)該由政府承擔(dān)的隱性債務(wù)。正是因?yàn)檫@樣，上市公司、券商、基金以及中小投資者從自身的利益出發(fā)自發(fā)的形成了一個(gè)龐大的利益集團(tuán)，雖然其各自的目標(biāo)函數(shù)并非完全一致甚至還存在相當(dāng)?shù)牟灰恢拢窃诿鎸?duì)國(guó)有股減持問(wèn)題上，不管是自發(fā)的還是自覺(jué)的，卻都表現(xiàn)出了相當(dāng)?shù)暮献骶瘢渥钣辛Φ牟┺氖侄问菍?duì)股市信心的長(zhǎng)期缺乏，這帶來(lái)了股市的長(zhǎng)期低迷，雖然政府具有最終的方案選擇權(quán)，也具備強(qiáng)制推行對(duì)其有利的減持方案的能力，但是在股市長(zhǎng)期低迷并有可能出現(xiàn)崩盤(pán)危險(xiǎn)的情況下，其不得不做出讓步。

（四）地方政府的既得利益

在我國(guó)政府的管理機(jī)構(gòu)中存在著兩個(gè)各成體系又密切相關(guān)的的委托代理鏈條，一個(gè)是社會(huì)成員、各級(jí)人民代表大會(huì)、中央政府之間的自下而上的委托代理鏈條，另一個(gè)是中央政府、省級(jí)政府、地市政府之間的自上而下的委托代理鏈條。在此，我們需要分析的是第二個(gè)體系的委托代理問(wèn)題。省級(jí)政府、各地市政府的行為將會(huì)對(duì)中央政府的決策及其實(shí)施效果產(chǎn)生影響，從而會(huì)在一定程度上左右中央政府的決策。比如，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次問(wèn)題。統(tǒng)籌層次的提高會(huì)使基金在更大范圍內(nèi)調(diào)劑使用，從而增強(qiáng)其再分配的能力，同時(shí)提高其社會(huì)化的程度。國(guó)務(wù)院曾多次發(fā)文，明確提出養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，然而，目前省級(jí)統(tǒng)籌的進(jìn)展情況卻差強(qiáng)人意。實(shí)質(zhì)意義上的省級(jí)統(tǒng)籌必須在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金，如果嚴(yán)格根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，目前只有京津滬陜閩五省實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，其余省份實(shí)行的是省級(jí)調(diào)劑金制度。省級(jí)調(diào)劑金制度本來(lái)是作為一個(gè)過(guò)渡被提出并付諸實(shí)施的，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，大部分省份停止在這個(gè)階段卻無(wú)法繼續(xù)實(shí)施原來(lái)的設(shè)想，而調(diào)劑金制度不僅沒(méi)能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，反而更加強(qiáng)化了下級(jí)過(guò)度依賴上級(jí)的機(jī)制，這是與最初的設(shè)想背道而馳的。其根本原因不言自明：利益障礙，主要是省內(nèi)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及資金節(jié)余情況的不同使得資金節(jié)余較多或者是預(yù)期會(huì)有較多結(jié)余的地市不可避免的產(chǎn)生對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌的抵制，也就是說(shuō)是地方既得利益在起作用，其抵制方式如，雖有節(jié)余但是不按時(shí)足額上繳；擅自提高待遇標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)提前退休；與地方企業(yè)合作，虛報(bào)瞞報(bào)等。同時(shí)，省級(jí)統(tǒng)籌意味著省級(jí)政府在獲得相應(yīng)的更多的權(quán)利的同時(shí)要承擔(dān)更多的責(zé)任，因此其本身的理性程度也制約著省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)的程度。在各級(jí)政府博弈的過(guò)程中，有兩個(gè)因素起著關(guān)鍵的作用，一個(gè)是對(duì)資金的控制力，一個(gè)是對(duì)人事的控制力。誰(shuí)擁有這兩種權(quán)力，誰(shuí)就在與對(duì)方的博弈中占得先機(jī)。在對(duì)資金的控制力方面，“5年來(lái)，隨著中央專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金的增大以及原行業(yè)統(tǒng)籌下放省級(jí)管理，在各省范圍內(nèi)，省級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)際控制的資金量越來(lái)越大”（胡曉義，2004），這使得省級(jí)政府與地方政府之間對(duì)資金的實(shí)際控制力的強(qiáng)弱形勢(shì)發(fā)生了變化。但是問(wèn)題的另外一個(gè)方面是各地方還掌握相當(dāng)數(shù)量的節(jié)余滾存資金，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，馮蘭瑞提出了一個(gè)折中的方案，即“……是否可以考慮既往不咎……可以確定一個(gè)合適的時(shí)點(diǎn)…在此之前，各地方節(jié)余滾存的養(yǎng)老基金仍歸各地方所有，用于對(duì)退休人員的福利補(bǔ)貼”（馮蘭瑞，2002），這個(gè)方案對(duì)于清除利益障礙、減少變革阻力和長(zhǎng)期博弈所造成負(fù)面作用顯然是有利的。在對(duì)人事的控制力方面，省級(jí)社會(huì)保障部門(mén)能否掌握各級(jí)社會(huì)保障部門(mén)的人事任命權(quán)是新制度能否達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵因素。

建立了省級(jí)統(tǒng)籌以后，各級(jí)政府之間博弈仍在繼續(xù)，比如責(zé)任的轉(zhuǎn)移使得市縣政府重視程度降低，甚至將養(yǎng)老保險(xiǎn)作為脫貧解困的工具，以陜西省為例，“有的市縣把養(yǎng)老保險(xiǎn)作為脫貧解困的工具，將無(wú)力繳費(fèi)、不符合參保條件的集體企業(yè)硬塞入統(tǒng)籌，將地方困難企業(yè)人員大量提前退休，強(qiáng)行納入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌支付。如寶雞市2002上半年新增退休人員中，提前退休的占77.17%，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)支出非正常增長(zhǎng)。”：

1、林毅夫，《誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷》，載于盛洪主編《制度學(xué)-下卷》，北京大學(xué)出版社，2003

2、李紹光，《養(yǎng)老金基金的政府管制》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》，1998.4

3、鄧大松、謝圣遠(yuǎn)、鐘建威，《保障制度改革中的政策建議》，《軟科學(xué)》，2002.7

4、汪丁丁，《制度創(chuàng)新的一般》，載于盛洪主編《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)-上卷》，北京大學(xué)出版社，2003

5、吳敬璉，《路徑依賴與中國(guó)改革——對(duì)諾斯教授演講的評(píng)論》，《改革》，1995.3

6、王雪梅，《瑞典工會(huì)參與社會(huì)保障制度》，《工會(huì)博覽》，2004.9

7、胡曉義，《關(guān)于逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次——十六屆三中全會(huì)<決定>札記之二》，《中國(guó)社會(huì)保障》，2004.1

8、馮蘭瑞，《社會(huì)保障社會(huì)化yu養(yǎng)老基金省級(jí)統(tǒng)籌》，《中國(guó)社會(huì)保障》，2002.10