摘 要：受“次貸”危機(jī)的影響，我國(guó)失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)峻，凸顯出我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)缺位問(wèn)題。公共就業(yè)服務(wù)的供給與需求嚴(yán)重脫節(jié)，基尼系數(shù)表明，我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)整體處于低水平的平衡狀態(tài)，但泰爾指數(shù)反映出農(nóng)村間公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展極不平衡，且有擴(kuò)大趨勢(shì)。政府應(yīng)以公共就業(yè)服務(wù)均等化為目標(biāo)，來(lái)推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，特別建議設(shè)立農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力輸入和輸出的雙贏。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化公共就業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)移支付

近幾年，基本公共服務(wù)均等化議題備受學(xué)術(shù)界追捧，某些領(lǐng)域的均等化問(wèn)題也隨之受到社會(huì)關(guān)注，如義務(wù)教育，公共衛(wèi)生、公共體育等，然而，對(duì)于直接關(guān)乎國(guó)民就業(yè)、百姓生計(jì)、社會(huì)秩序和正義的公共就業(yè)服務(wù)（PES）卻甚少談及。PES是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一項(xiàng)非常重要的職能，它能夠減少市場(chǎng)信息障礙，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的高效、有序運(yùn)行，同時(shí)又涉及就業(yè)困難群體、就業(yè)歧視以保障國(guó)民基本就業(yè)權(quán)力。2007年10月30日人力資源和社會(huì)保障部通過(guò)的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》構(gòu)建了我國(guó)PES體系框架，規(guī)定了PES的組織、對(duì)象、內(nèi)容、管理職能以及同相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系等，但體系的具體建設(shè)，比如，資源特別是財(cái)力的配置、推進(jìn)道路選擇、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，還有待實(shí)踐工作者和理論界摸索和探討。本文將探討以基本公共就業(yè)服務(wù)均等化為資源配置導(dǎo)向，來(lái)逐步推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。

一、基本公共就業(yè)服務(wù)缺位的實(shí)證分析

（一）PES供給與需求相脫節(jié)

PES是大多數(shù)國(guó)家重要的社會(huì)保障組成部分，是勞動(dòng)力市場(chǎng)的潤(rùn)滑劑和穩(wěn)定器。然而，我國(guó)的PES供給與需求嚴(yán)重脫節(jié)。職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)和構(gòu)建勞動(dòng)力信息市場(chǎng)是PES最基本功能，也是能夠最有效率地促進(jìn)就業(yè)的PES手段。從滿足我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要、經(jīng)濟(jì)條件和政府提供能力出發(fā)，應(yīng)該把三者作為基本PES內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)對(duì)就業(yè)弱勢(shì)群體的關(guān)注，然而，基本PES現(xiàn)實(shí)情況堪憂。失業(yè)人員尋找工作方式中，介紹機(jī)構(gòu)占13.6%，委托親友找工作占53.1%，參加招聘會(huì)占9.8%，應(yīng)答或刊登廣告占1.9%，為自己經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)備占6.9%，其它占14.7%。2007年人力資源和社會(huì)保障部所屬就業(yè)介紹機(jī)構(gòu)24806個(gè)，機(jī)構(gòu)從業(yè)人員8.1萬(wàn)人，登記求職人數(shù)3494萬(wàn)人，如果將委托親友找工作人員作為潛在的就業(yè)服務(wù)對(duì)象，剔除其它類型介紹機(jī)構(gòu)分流人數(shù)后，公共就業(yè)介紹機(jī)構(gòu)還有1.37億潛在服務(wù)對(duì)象，按現(xiàn)在PES機(jī)構(gòu)情況遠(yuǎn)不能滿足需求。公共培訓(xùn)中心培訓(xùn)303萬(wàn)下崗和失業(yè)人員，只占失業(yè)人員的36%。現(xiàn)在PES機(jī)構(gòu)大多實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)化，但網(wǎng)絡(luò)化水平不高，而根據(jù)Behncke(2007)等人研究表明，網(wǎng)絡(luò)能夠提高就業(yè)介紹、咨詢的效率和就業(yè)機(jī)會(huì)，這也是歐美國(guó)家降低社保支出，又能有效運(yùn)行的一大原因。

（二）PES“空間”不平衡

PES缺位不僅表現(xiàn)在落后現(xiàn)實(shí)需要，還表現(xiàn)在地區(qū)差異上。基本PES已經(jīng)是保障勞動(dòng)者最低就業(yè)權(quán)益的界限，因此，均等化的基本PES應(yīng)該充分體現(xiàn)公平原則，保障每一個(gè)PES需求者能夠充分滿足其基本PES需求。公平原則在影響基本PES提供上表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是基本PES同財(cái)政提供能力無(wú)關(guān)甚至是負(fù)相關(guān)；另一方面是基本PES同影響勞動(dòng)者基本PES需求的因素正相關(guān)。基于數(shù)據(jù)的可得性，財(cái)政能力指標(biāo)可以用GDP、人均GDP、財(cái)政收入、人均財(cái)政收入表示，影響勞動(dòng)者基本PES需求可以用勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)失業(yè)率、城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)、城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)表示。用PES職工數(shù)和PES結(jié)果作為基本PES供給，使用Eviews軟件分別做它們同需求和財(cái)政提供能力影響因素的線性回歸方程，用自變量P值對(duì)自變量進(jìn)行篩選，最后結(jié)果表明PES職工數(shù)同勞動(dòng)力強(qiáng)正相關(guān)，同地方財(cái)政收入顯著正相關(guān)；PES結(jié)果同勞動(dòng)力和地方財(cái)政收入強(qiáng)正相關(guān)。從回歸結(jié)果看，還無(wú)法準(zhǔn)確判斷地區(qū)差異情況，因此后面用基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)來(lái)反映地區(qū)差異。

由于年鑒PES職工數(shù)不區(qū)分城鄉(xiāng)，因此，這里借用反映收入差距的基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)分別來(lái)衡量地區(qū)間PES職工數(shù)和PES結(jié)果差異。受數(shù)據(jù)限制只計(jì)算了2001-2007年份的基尼系數(shù)和2005-2007年份的泰爾指數(shù)。結(jié)果顯示，PES職工數(shù)各省（自治區(qū)、直轄市）間存在差異，2006年基尼系數(shù)最低0.1665，2002年最高0.2391。如果按照收入基尼系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)判斷，系數(shù)接近0.2，PES職工數(shù)屬于絕對(duì)均等，但該判斷不適用于基本PES均等化。因?yàn)榛綪ES已經(jīng)是底線，更何況目前PES提供水平還遠(yuǎn)無(wú)法滿足基本PES需求。PES泰爾指數(shù)也表明各省（自治區(qū)、直轄市）間存在差異，鄉(xiāng)村內(nèi)差異是造成各地區(qū)PES結(jié)果差異的主要原因，最大時(shí)其貢獻(xiàn)率達(dá)到79.57%，而城鄉(xiāng)間差距因素也不容忽視。總體上看基本PES各地客觀上存在差異，但有縮小的趨勢(shì)。

二、基本公共就業(yè)服務(wù)均等化基本手段：轉(zhuǎn)移支付

（一）政府支出安排

科學(xué)界定各級(jí)政府公共就業(yè)服務(wù)支出是實(shí)施轉(zhuǎn)移支付安排的前提條件。談及政府支出，有必要區(qū)分兩個(gè)概念：公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和公共產(chǎn)品提供者。公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者可以分開，也可以是一個(gè)主體，如果分開，兩者承擔(dān)不同的職責(zé)。對(duì)于公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的支出安排，有學(xué)者傾向于通過(guò)支出安排直接達(dá)到均等化的目標(biāo)。比如，義務(wù)教育服務(wù)均等化，劃分中西部或一二三四幾個(gè)等級(jí)地區(qū)，不同地區(qū)各級(jí)政府支出比例不同。本人認(rèn)為這種劃分過(guò)于粗糙，且不利于地方政府明確責(zé)任和中央政府的調(diào)控。PES生產(chǎn)和提供主體要視項(xiàng)目公共屬性和我國(guó)財(cái)稅制度特點(diǎn)有所區(qū)別。我們實(shí)行分稅制度，目前只在中央和省（自治區(qū)、直轄市）間真正實(shí)行，而中央下面各級(jí)政府間財(cái)稅分配受行政干預(yù)大，財(cái)權(quán)往上集中，而事權(quán)層層下放，結(jié)果越下層政府財(cái)力越有限。考慮提供PES效率、相關(guān)資源的分布情況（比如培訓(xùn)的教師資源及，相關(guān)配合機(jī)構(gòu)分布）以及對(duì)本區(qū)域公共就業(yè)需要了解情況，建議將縣一級(jí)作為PES生產(chǎn)的中心。職業(yè)介紹、咨詢指導(dǎo)和一般培訓(xùn)可由市一級(jí)政府提供。信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，最終目標(biāo)是建立一個(gè)全國(guó)性的勞動(dòng)力信息平臺(tái)，根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性最好由中央政府提供。針對(duì)就業(yè)困難群體的PES同為一般群體提供服務(wù)所需資源有可共享之處，因此，后面針對(duì)他們的支出主要涉及個(gè)別群體的獨(dú)特就業(yè)服務(wù)。貧困地區(qū)貧困人口的PES可以同扶貧項(xiàng)目相配合提供服務(wù)，而殘疾人PES需要同殘聯(lián)配合提供服務(wù)。新近畢業(yè)高校生頭幾年具有較強(qiáng)流動(dòng)性，建議主要由省級(jí)政府和國(guó)家共同提供。農(nóng)民工也具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，同高校生不同的是，很多農(nóng)民工往往要每年回家， 然后由家出發(fā)外出尋找工作，相當(dāng)部分是跨省流動(dòng)到東南沿海省份打工。因此，對(duì)于農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，應(yīng)由省和國(guó)家共同負(fù)擔(dān)，此外，還要建立地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。 （二）縱向轉(zhuǎn)移支付制度安排

轉(zhuǎn)移支付一般可分為兩大類：一類是有條件的，一類是無(wú)條件的。有條件的轉(zhuǎn)移支付是指規(guī)定了資金的具體用途，或以某些方式同接受撥款的政府行為聯(lián)系在一起的一級(jí)政府對(duì)另一級(jí)政府的撥款；無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付是指對(duì)撥款的使用沒有具體限制，接受方政府可以根據(jù)實(shí)際情況決定支出。其中，有條件的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以采取不封頂配合形式、封頂配合形式或非配合(整額)形式。配合形式是指中央政府為支持地方政府某項(xiàng)活動(dòng)每支出1單位貨幣，地方政府也必須支出一定數(shù)額；非配合形式是指中央政府提供一筆固定數(shù)量的資金，但規(guī)定了它的具體用途，如專項(xiàng)撥款。各類政府間轉(zhuǎn)移支付形式對(duì)接受方政府的行為和福利的影響是不同的，因而可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)移支付目的。轉(zhuǎn)移支付目的主要有三類：實(shí)現(xiàn)財(cái)政公平、內(nèi)化外部效應(yīng)和體現(xiàn)撥款者意圖和偏好。一般認(rèn)為，無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付可以更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政公平，有條件的轉(zhuǎn)移支付能夠內(nèi)化外部效應(yīng)，體現(xiàn)撥款者意圖和偏好的轉(zhuǎn)移支付形式則比較復(fù)雜。如果是為了保證某一公共產(chǎn)品的提供不低于某一水平，適宜的方式應(yīng)該是封頂條件撥款或?qū)ｍ?xiàng)撥款。為保證公共產(chǎn)品供給水平和內(nèi)化外溢性，對(duì)農(nóng)民工和新畢業(yè)高校生的公共就業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)移支付建議采用封頂條件撥款或?qū)ｍ?xiàng)撥款方式；針對(duì)貧困人口、殘疾人提供的公共就業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)移支付建議采用專項(xiàng)撥款方式；對(duì)于一般公共就業(yè)服務(wù)建議采用無(wú)條件撥款方式。

（三）農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度

東部地區(qū)特別是珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)和閩東南經(jīng)濟(jì)區(qū)是農(nóng)民工主要輸入地，中部和西部是農(nóng)民工主要輸出地。低廉勞動(dòng)力價(jià)格一直是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)特別是東部經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要?jiǎng)右蛑唬r(nóng)民工是勞動(dòng)力的底端，他們的付出和所得嚴(yán)重不成比例。在珠三角這個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的地區(qū)，2004年之前農(nóng)民工工資12年增長(zhǎng)的幅度只有68元人民幣，趕不上2004年半年食品價(jià)格的上漲。進(jìn)城農(nóng)民工子女教育、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障等權(quán)益得不到保障，隨后的“民工荒”是農(nóng)民工問(wèn)題長(zhǎng)期累積暴發(fā)的必然結(jié)果。可以說(shuō)農(nóng)民工和養(yǎng)育了大量農(nóng)民工的中西部地區(qū)為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)和犧牲，東部從中西部低廉的勞動(dòng)力中獲得了極大的正外溢效益。既然這樣，針對(duì)農(nóng)民工的PES東部地區(qū)應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，現(xiàn)在該是東部“反哺”中西部的時(shí)候了。西部承擔(dān)更多農(nóng)民工PES，除了在當(dāng)?shù)貫檗r(nóng)民工提供各種合適的PES外，還需要通過(guò)“橫向轉(zhuǎn)移支付”提高中西部地區(qū)提供農(nóng)民工PES的能力。

農(nóng)民工PES“橫向轉(zhuǎn)移支付”要考慮三個(gè)因素：一是要能提高中西部地區(qū)農(nóng)民工PES供給能力；二是保證“橫向轉(zhuǎn)移支付”使用效率，解決迫切的農(nóng)民工PES需要，最小化轉(zhuǎn)移支付資金在中西部各級(jí)政府內(nèi)流動(dòng)的成本；三是考慮“農(nóng)民工荒”和“技術(shù)性失業(yè)”矛盾。綜合考慮以上因素，農(nóng)民工“橫向轉(zhuǎn)移支付”可以采取以下辦法：首先，中西部政府建立農(nóng)民工PES轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)基金，保證資金透明使用；其次，由東部出資先建起主要?jiǎng)趧?dòng)力輸出地和輸入地間的勞動(dòng)力信息網(wǎng)絡(luò)，降低農(nóng)民工工作搜尋成本；最后，東部地區(qū)直接出資支持中西部地區(qū)職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校，降低資金政府間流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)培訓(xùn)東部緊缺的技工。

三、基本公共就業(yè)服務(wù)均等化的制度保證：基本公共就業(yè)服務(wù)評(píng)估體系

基本公共服務(wù)均等化評(píng)估體系是檢驗(yàn)均等化實(shí)現(xiàn)效果的基本途徑，是決定政策走向的基本依據(jù)，是我們進(jìn)一步合理配置基本公共服務(wù)資源的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，也是內(nèi)化政府行為的必要措施。評(píng)估體系的建立主要涉及幾個(gè)環(huán)節(jié)：評(píng)估主體選擇，評(píng)估指標(biāo)體系建設(shè)，評(píng)估實(shí)施，評(píng)估反饋，最重要的是評(píng)估主體選擇和評(píng)估指標(biāo)，它們關(guān)乎評(píng)估的準(zhǔn)備、客觀和公正。

評(píng)估者的態(tài)度、立場(chǎng)和自身素質(zhì)直接影響評(píng)估結(jié)果。目前，我國(guó)基本公共服務(wù)評(píng)估主體主要有四類：一類是均等化政策的制定者和執(zhí)行者。他們掌握著公共服務(wù)資源，甚至直接參與公共服務(wù)提供，能夠容易且快速、準(zhǔn)確地獲取評(píng)估所需的信息。但這類評(píng)估主體也有其缺陷， 評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)該類主體有直接影響，容易影響他們?cè)u(píng)估的客觀性政府部門，且容易忽視弱勢(shì)群體對(duì)基本公共服務(wù)的訴求。二是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這類主體主要是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，行使著人民賦予的監(jiān)督權(quán)，這類主體的評(píng)估結(jié)果對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)政策能夠產(chǎn)生強(qiáng)有力的影響。但這類評(píng)估主體也有其缺陷，許多人大代表同第一類主要有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，而且不少代表缺少專業(yè)素養(yǎng)，無(wú)法有效地履行監(jiān)督職能。三是專家學(xué)者。“中立”的專家學(xué)者具有較高的專業(yè)理論水平，他們的評(píng)估有較高的科學(xué)性， 但他們難以獲取政府的信息，評(píng)估所需的資料往往不完整。第四，服務(wù)對(duì)象。服務(wù)對(duì)象是基本公共服務(wù)直接受益者，他們的評(píng)估最能直接反應(yīng)服務(wù)提供效果，但是，這一群體也可能因受益程度不同出現(xiàn)掩蓋政策問(wèn)題或夸大政策缺陷的狀況。我們看到，各類評(píng)估主體都有其缺陷，同時(shí)也有著自己的利益訴求，因此，應(yīng)該讓各類主體都參與公共服務(wù)評(píng)估，發(fā)揮各方面的專長(zhǎng)和作用。

PES評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括兩方面：一方面是PES本身情況的評(píng)價(jià)，另一方面是前者評(píng)價(jià)結(jié)果占政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核指標(biāo)權(quán)重。由于篇幅有限，這里只簡(jiǎn)單談?wù)劦谝环矫嬷笜?biāo)。自身評(píng)價(jià)可分為兩大類指標(biāo)：生產(chǎn)能力指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)。生產(chǎn)能力指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括單位勞動(dòng)力PES財(cái)政投入、每公里PES機(jī)構(gòu)數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)化程度和單位PES機(jī)構(gòu)人員服務(wù)勞動(dòng)力數(shù)。結(jié)果指標(biāo)包括PES機(jī)構(gòu)成功介紹人數(shù)占登記人數(shù)的比重、培訓(xùn)人數(shù)占應(yīng)培訓(xùn)人數(shù)比重以及職業(yè)指導(dǎo)占求職者比重。生產(chǎn)能力指標(biāo)反映當(dāng)?shù)卣畬?duì)PES的投入情況和重視程度，結(jié)果指標(biāo)反映PES機(jī)構(gòu)服務(wù)情況和績(jī)效。當(dāng)然結(jié)果指標(biāo)也不能完全反映PES機(jī)構(gòu)服務(wù)績(jī)效，需要綜合考慮生產(chǎn)能力指標(biāo)。

［1］蔡春紅.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議——兼論推進(jìn)基本 公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)系[J].中國(guó)行政 管理，2008(4)．

［2］呂煒，王偉同.我國(guó)基本公共服務(wù)均等化研究——基于公共 需求與政府能力視角［J］.財(cái)政研究，2008(5)．

［3］陳詩(shī)達(dá)，陸海深.公共就業(yè)服務(wù)均等化的財(cái)政支持研究—— 以浙江為例［J］.當(dāng)代社科視野，2009(2)．

［4］鐘曉敏.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付論［Ｍ］.上海：立信會(huì)計(jì)出版