第二個特點，轉(zhuǎn)型的秩序治理服務于社會轉(zhuǎn)型不同時期的階段性目標，表現(xiàn)出明顯的“政府推進”特征。 新時期中國的重建最初被視為防止再度發(fā)生動亂的必要措施，后來又被看成是服務和推進“四個化”和構(gòu)建社會主義市場體制的有力手段。在八十年代的改革探索時期，法律為經(jīng)濟改革保駕護航是秩序治理的特點。此時的法律角色是服務性的和輔助性的，學界為此一直抱怨法律的作用過于消極和滯后。從九十年代起，法律擔負著為社會主義市場經(jīng)濟構(gòu)建法律體制的任務，人們希望以新體制催生出社會主義市場經(jīng)濟的新秩序。在這中間，在九十年代中期以前，法律運行被賦予的一項突出重要的任務就是保持社會穩(wěn)定。進入二十一世紀，法律又成為構(gòu)建和諧社會的重要工具。就前后比較而言，構(gòu)建“和諧社會”目標對法律的要求，已經(jīng)超越了前期保持社會穩(wěn)定的消極性角色，因為構(gòu)建和諧社會的任務顯然不是簡單地維護秩序就能夠?qū)崿F(xiàn)的，它要求法律更多地描準和解決那些根源性的社會矛盾，而這種要求在此前“保持社會穩(wěn)定”的口號下，卻經(jīng)常是被壓制下來。 無論前后期目標的變化如何，法律的獨特價值并沒有特別地受到尊重，人們（主要是官方）更多地看到的是法律的社會意義。因此，與在幾乎所有中國家所能見到的情形一樣，法制的恢復與法治化方向的改革很少被視為是一件孤立的事情，而是中國走向長治久安和繁榮富強的一部分。 通過這些階段性的對法律及秩序治理的要求來看，中國秩序治理表現(xiàn)出了很強的次序性，體現(xiàn)了努力把握秩序治理與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)關(guān)系的某種實踐智慧和對整個社會轉(zhuǎn)型進程的總體把握。法律的作用及法律改革被看成社會改革進程的有機部分，它們必須與社會總體改革進程相配合。當然，中國也為此付出了必要的代價，如合理的行為預期遲遲無法有效地建立，在漸進式改革中出現(xiàn)了大量的公平缺失和效率損失，政府自身改革的遲遲不到位，特別是支持社會長久平穩(wěn)發(fā)展的政治制度框架尚待建立等等。 第三個特點，中國轉(zhuǎn)型的秩序治理與大規(guī)模的法律知識普及運動相結(jié)合，是一場以國家黨政力量普及法律知識、催生法律秩序、治理社會，以法律駕馭轉(zhuǎn)型社會的綜合性的社會實驗。這在世界各國社會轉(zhuǎn)型的秩序治理中是鮮見的情況。 在經(jīng)濟改革和對外開放所導致的社會秩序混亂初期，從1985年起，中國啟動了一場為古今中外罕見的、由政府自上而下推動的、有億萬人接受的普法運動。發(fā)起這場運動的基本動機，是為了改變中國民眾千百年形成的法律意識淡薄，守法意識不強的習慣，以期形成一個為現(xiàn)代國家所必不可少的法治秩序。具體說，普法運動的動機又可分為兩個方面。首先是一種現(xiàn)實的動機和眼前的考慮，即實現(xiàn)社會治安秩序的根本好轉(zhuǎn)，在地區(qū)則是要克服八十年代初開始出現(xiàn)的相當一批村級黨政組織嚴重癱渙的現(xiàn)象，形成一個大多數(shù)群眾和多數(shù)黨政干部自覺守法的局面。只有這樣，中國的農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化才有可能順利進行，八十年代改革開放以來曾經(jīng)出現(xiàn)的社會治安和社會風氣惡化的局面才有望得到扭轉(zhuǎn)。另一個動機表現(xiàn)為一種抽象的和長遠的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使管理國家和社會生活事務的權(quán)力，中國的民主法制才能有真正的群眾基礎(chǔ)。在這兩方面動機與考慮中，前者肯定是更迫切和更重要的，它規(guī)定著普法運動的初始目標。 截止到2005年，中國已經(jīng)實施了第四個5年普法計劃。從普及法律知識、提高法律意識的角度說，成效是應該肯定的。 如果不考慮社會轉(zhuǎn)型秩序的復雜性，僅看法律知識普及與秩序治理的結(jié)合，中國的普法經(jīng)驗是成功的，也是寶貴的。要知道在八十年代初，中國人的生活中是很少聽說法律的。短短二十年時間，法律知識、法律詞匯、法律的力在中國社會得到了空前傳播，法律已經(jīng)大踏步地進入到了社會生活的日常詞匯和人們的思想意識中。雖然中國在法律實施效果方面依然十分不理想，但已經(jīng)逐步普及的法律知識正在為中國政府推進型的法治建設(shè)注入新的因素，并在未來的社會生活中顯示出它的積極意義。 三 中國在法律制度層面和觀念層面上已經(jīng)取得了巨大進步，并且在急劇的社會轉(zhuǎn)型中大致保持了社會秩序的總體平穩(wěn)，這是一項了不起的成就。然而，毋庸諱言，當代中國社會也正在面臨著一場全面的法律治理困境。人們很難舉出某個標志性的事件為起點，但大致可以判定，這種困境以法律治理的腐敗為其顯著特征，在九十年中后期突出顯現(xiàn)出來，并開始向社會各方面蔓延。 對于中國法律治理中存在的問題，人們可以用各種語言來描述，如“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法難究”、“法律意識不高”、“權(quán)大于法”，等等。然而，這些用語已經(jīng)流行二十多年了，早已失去了其應有的警示效果。我以為，可以換一種角度，用一種量化的思路，把反映法律治理績效的各種相關(guān)因素概括為“四個背離”。 第一、法律制度建設(shè)的加強趨勢與法律績效的低下或績效下降趨勢之間呈現(xiàn)出長期背離的傾向。如果借鑒經(jīng)濟學中的圖表，人們可以把中國法律制度建設(shè)描述成為一種不斷上升的趨勢，其中既有量的增長，也有水平的提升，是一種質(zhì)與量共同增長的趨勢。與之同時，人們對于中國法律制度的績效評價多不樂觀。從上世紀八十年代以來，中國出臺了大量的法律制度，其中有許多是針對具體社會問題的。如全國人大通過的嚴厲打擊犯罪的決定，嚴厲打擊走私的決定，關(guān)于打擊經(jīng)濟犯罪的決定等等。這些法律雖然在短期內(nèi)收到過一些效果，但長期效果不理想。諸如此類的社會秩序問題不是少了，而是更多了，更嚴重了。“上有政策（法律），下有對策（規(guī)避法律）”以及秩序狀況的起伏反復，已經(jīng)成為中國法律治理中的一個常態(tài)現(xiàn)象。為此，中國官方已經(jīng)開始思考法律治理的所謂長效機制問題，但還沒有看出明顯的成效。所以，憑簡單的經(jīng)驗判斷，中國法律制度建設(shè)的加強趨勢與法律績效的低下與下降之間呈現(xiàn)出來的，是一種長期背離的傾向。 第二、為建立公正有序秩序而付出的高昂社會投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間呈現(xiàn)嚴重背離。二十八年來，中國在秩序治理方面投入了大量人力物力。特別是與同時期的其它“轉(zhuǎn)軌國家”不同，中國經(jīng)濟沒有出現(xiàn)明顯的滑坡期，經(jīng)濟在持續(xù)增長。這為不斷增加秩序治理方面的投入提供了物質(zhì)保障。法院隊伍的擴張，公安機構(gòu)的加強，行政執(zhí)法機構(gòu)的組建與強化，法律教育的快速普及，方方面面的法律治理投入得到了全面加強。然而，這些社會投入的效果是不樂觀的，在一些局部領(lǐng)域，如經(jīng)濟生活秩序、公民權(quán)益維護、打擊社會邪惡勢力，社會秩序的局面不是在好轉(zhuǎn)，而是在惡化。人們都記得，早在八十年代初期，中國就提出要在三年內(nèi)實現(xiàn)社會秩序的根本好轉(zhuǎn)，實現(xiàn)共產(chǎn)黨黨風的根本好轉(zhuǎn)。二十多年過去了，人們看到的卻是更為惡化的局面。秩序治理的高昂社會投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間的背離趨勢，說明法制建設(shè)和法律治理的低效率狀態(tài)沒有根本性的改善，良性的守法機制遠未有效建立。 第三、法律制度的社會效益低下與制度運作的高昂社會成本之間呈現(xiàn)嚴重背離。這里所說的社會成本，是指社會公民或組織為使用法律所耗費的經(jīng)濟成本和時間成本。早在八十年代，人們說的比較多的是“無法可依”的問題。那時的法院仍按職權(quán)主義模式運行，單位體系的控制能力也未受到太大削弱，人們?yōu)榻鉀Q社會矛盾或糾紛，常可相對便捷地訴諸行政的（找政府、找單位領(lǐng)導）或是法律的手段。九十年代以來，“單位控制”的體系削弱了，行政部門的許多職能取消了。所有問題似乎全部涌向了法院，法院訴訟方式也改革了（舉證責任轉(zhuǎn)移）。其結(jié)果是，中國法律運行的社會成本空前加劇。政府部門對眾多的個體性社會糾紛幾乎不再過問，法院管轄程序及證據(jù)規(guī)則繁瑣，無力應對復雜的各種社會糾紛。這才有了富有中國特色的所謂“法律白條”現(xiàn)象， 有了各式各樣大大小小的王斌余案件。 據(jù)全國總工會不完全統(tǒng)計，到2004年11月中旬，全國進城務工的農(nóng)民工被拖欠工資約有1000億元。為索回這1000億元欠薪，整個社會需要付出至少3000億元的成本。法律運行成本之高，法律維權(quán)之艱難，其嚴重程度已經(jīng)無可復加。 第四、法律知識在社會生活中的全面普及趨勢與法律公信力的弱化衰退趨勢之間呈現(xiàn)嚴重背離。自1985年以來，已經(jīng)進行了二十多年的中國的公民普法運動，從規(guī)模上說，可謂是史無前例。從農(nóng)村到城市，從社會到校園，上至國家領(lǐng)導人，下至普通百姓，普及法律知識的陣地全面展開，常年不懈。然而，與此同時，中國社會出現(xiàn)了大量不公平的現(xiàn)象，對違法犯罪現(xiàn)象打擊不力，官員有法不依、野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法，以及法律與公眾道德的分裂，都使得法律的公眾形象受到嚴重破壞。新千年以來，中國社會上出現(xiàn)了一種恐為世界各國罕見的現(xiàn)象，中國不少地方（包括首都北京）都出現(xiàn)過出售法院判決書的現(xiàn)象，且都是因為當事人贏了官司卻拿不到賠償，無奈中希望以公開叫賣出售判決書的方式，引起社會及有關(guān)部門的關(guān)注。更有甚者，2005年，中國湖北武漢一位五旬老漢為給受工傷致殘的兒子討回60萬工傷賠償費，不惜做出“裸奔”的舉動，新聞媒體說，裸奔討公道是繼跳樓、“綁架”工頭、開新聞發(fā)布會和持刀殺人之后的又一“創(chuàng)舉”。 中國法律的公信力已經(jīng)下降到了十分令人擔憂的地步。這與中國法律知識普及的表面成就形成了鮮明對比。 從上世紀八十年代中期起，中國法院判決的執(zhí)行難問題愈演愈烈。1986年以前，當事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%，到了1996年，10年間債權(quán)人的申請執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，截至1999年6月份，全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件，標的金額總計2590億元。又后來，僅2003年一年，全國各級法院未執(zhí)行案件就達36萬件。 1999年，中國下發(fā)了《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告>的通知》，這是中國第一次以最高政治機構(gòu)“中共中央”的名義來處理“判決執(zhí)行難”這樣一個具體司法問題。2002年，“切實解決執(zhí)行難問題”又被正式寫進了中國共產(chǎn)黨的十六大政治報告。上述政治動向似乎使人們看到了某種希望，然而，徹底解決法院判決執(zhí)行難問題，仍然需要具體有力的措施。 當然，法院判決執(zhí)行難，只是中國法律公信力的缺失的一個局部縮影。在提高法律公信力方面，中國還有一段長長的路要走。 四 如何分析中國法律制度的績效，如何評價法律制度的實際社會效果？這是一個非常大、也非常復雜的問題。因為，法律制度的績效評價是一項復雜細致的工作。憑著個人的經(jīng)驗體會加以簡單定性并不難，難的是用一套客觀精確的方法，得出某種可驗證的結(jié)論。從嚴格的學術(shù)角度說，后種方法顯然被認為要更可靠、更可信。 按照法律治理的量化分析思路，系統(tǒng)地評價法律治理績效，甚至構(gòu)建一套全面的法律治理評價指標體系，在中國仍是一項有待開拓的工作。在這方面，法學界以前所做不多，基礎(chǔ)很弱。這類工作又不同于一般經(jīng)驗性的（或是規(guī)范性的），它需要大量的社會調(diào)查和數(shù)據(jù)采集，沒有相當?shù)慕?jīng)費支持、有關(guān)部門的協(xié)作及學術(shù)團隊的集體努力，僅憑學者個人力量是很難完成的。 近年來，我的同事王稱心副教授，一直致力于法律評價指標體系的研究，并主持過《北京市依法治市綜合評價指標體系》課題項目。本書體現(xiàn)了她對相關(guān)理論問題的初步思考，是一個階段性成果。希望本書在促進學界對相關(guān)問題的深入研究方面起到帶動作用。 【注釋】 本文是為王稱心《依法治理評價理論與實踐研究》一書所做的序。王稱心：《依法治理評價理論與實踐研究》，中國法制出版社2006年版。 Herrmann-Pillath《政府競爭：大國體制轉(zhuǎn)型理論的分析范式》，陳凌譯，www.sanhaowu.net 2003-5-21。 劉金國（主編）《中國社會轉(zhuǎn)型與法律治理》序言，法制出版社2006年版。 程恩富、李新、B·梁贊諾夫等:《中俄經(jīng)濟學家論中俄經(jīng)濟改革》，經(jīng)濟出版社2000年版，第8頁。 顯然，中國最初提出普法五年計劃時對于這場運動的前景是十分樂觀和雄心勃勃的。1985年，中國司法行政機關(guān)曾經(jīng)提出了一個《為爭取用5年左右時間在全體公民中基本普及法律常識而奮斗》的報告，當時的國家黨政重要領(lǐng)導人喬石在一年以后談及這場偉大實踐壯舉時仍然充滿著一種自信和喜悅豪邁之情。他說：“用五年左右的時間在全體人民中基本普及法律知識，是黨中央、全國人大常委會和國務院決定的一項重要措施，……在我們這樣一個人口眾多的大國，下決心用5年左右的時間基本普及法律常識，是一個性的創(chuàng)舉。然而，第一個5年普法工作顯然并沒有達到預期效果。接下來，中國又提出要用兩個5年以至10個5年，長期不懈地抓下去。參見蔣立山：“中國農(nóng)村地區(qū)的法治現(xiàn)狀與前景分析”，載黃芝英主編《中國法治之路》論文集，北京大學出版社2000年版。 2006年8月17日，中國中央電視臺新聞頻道《共同關(guān)注》節(jié)目，播報了一件拖欠農(nóng)民工工程款的案件。討債的農(nóng)民工工程隊來自鐵力市，欠債方是哈爾濱市道外區(qū)某街道辦事處，迄今為止，以劉靜波為首的討債人歷經(jīng)11年的艱難討要，仍然沒有結(jié)果。2005年10月，中國全國人大常委會何魯麗副委員長曾專門對此作出批示，“要求有關(guān)法院盡快依法強制執(zhí)行”，可該街道辦事處就是目空一切，故意隱匿財產(chǎn)，人為設(shè)置障礙。不少討債人被“逼”得妻離子散，家破人亡。此案件在中國許多新聞媒體上均有披露。參見《人民日報》2006年6月13日第13版《執(zhí)行屢屢受阻 重走上訪之路》及新華網(wǎng)《關(guān)注執(zhí)行難：人為因素阻撓是主要原因》文章。

參見《兒子工傷致殘拿不到賠償 老父裸奔討公道》，來源：人民網(wǎng)。《工資規(guī)定、總理討薪和王斌余案件》，資料來源：http://science.mblogger.cn/yuyu001/posts/10263.aspx。 《討公道，只剩“裸奔”一條路？》，資料來源：人民網(wǎng)。