論文關(guān)鍵詞：中國(guó);養(yǎng)老保障;人口老齡化

論文摘要：人口老齡化是伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和人們生活水平逐步提高過(guò)程中必然出現(xiàn)的一種人口年鈴結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象。這是一個(gè)甘界性問(wèn)題，是必然現(xiàn)象，但中國(guó)人口老齡化與其他國(guó)家比起來(lái)有明顯的“催生”痕跡之特性，其挑戰(zhàn)是十分嚴(yán)峻的，主要表現(xiàn)為中國(guó)的養(yǎng)老保障面臨諸多的問(wèn)題。針對(duì)存在的問(wèn)題，提出中國(guó)養(yǎng)老保澤制度創(chuàng)新的重點(diǎn)及相應(yīng)的政策措施，具有一定的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

“人口老齡化”有微觀和宏觀兩層含義。微觀層面指的是組成人口的個(gè)體人的老化，即我們通常的人由年輕變老;宏觀層面是指整個(gè)人口群體的老化，即本文要探析的人口老齡化。無(wú)論是微觀的老化還是宏觀的老化都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，但二者有本質(zhì)的區(qū)別。個(gè)體老齡化是單向運(yùn)動(dòng)過(guò)程，是一種自然現(xiàn)象，是不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律。人口群體的老化則以個(gè)體老齡化為前提，受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)律及政策的影響，是可逆的，是雙向運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，當(dāng)人口的生育率回升時(shí)，人口老化過(guò)程就會(huì)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，就有可能出現(xiàn)“返老還童”的現(xiàn)象。簡(jiǎn)言之，人口老齡化就是指老年人在總?cè)丝谥兴急戎刂饾u增加的動(dòng)態(tài)過(guò)程，特別是指在年齡結(jié)構(gòu)類(lèi)型已屬年老型的人口中，老年人口比重持續(xù)上升的動(dòng)態(tài)過(guò)程。迄今為止，為世界各國(guó)普遍接受并廣泛使用的老年人社會(huì)界定標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)，即1956年聯(lián)合國(guó)和1982年世界老齡問(wèn)題大會(huì)所制定的標(biāo)準(zhǔn):60歲及以上或65歲及以上人口。從老齡人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，60歲及以上老年人口比重達(dá)到10%以上或65歲及以上老年人口比重達(dá)到7%以上的人口屬于老年型人口結(jié)構(gòu)。人口老齡化是必然現(xiàn)象，是發(fā)展與進(jìn)步的表現(xiàn)，但隨之而來(lái)的社會(huì)養(yǎng)老保障面臨諸多的問(wèn)題也巫需研究與解決。

一、中國(guó)人口老齡化的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

從20世紀(jì)70年代起，中國(guó)人口出生率開(kāi)始明顯下降，1990年第四次全國(guó)人口普查時(shí)人口年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)完成了向成年型轉(zhuǎn)化的全過(guò)程，開(kāi)始向老年型過(guò)渡。中國(guó)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)主要經(jīng)歷以下三個(gè)階段:第一階段為1982-2000年是人口老齡化的過(guò)渡階段:第二階段為2000-2020年是人口老齡化的迅速發(fā)展階段;第三階段為2020--2050年是人口老齡化的高峰階段。目前，中國(guó)正處于老年人口和高齡老年人口快速增長(zhǎng)期以及人口老齡化的加速期:0-14歲人口比重逐步降低，65歲以上人口比重持續(xù)上升。2005年我國(guó)的老年人口僅占總?cè)丝诘?1%。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的人口預(yù)測(cè)，2010年中國(guó)60歲及以上老年人口總數(shù)為1.71億，占總?cè)丝诘?2.6% ， 65歲及以上老年人口總數(shù)為1.13億，占到總?cè)丝诘?.3%;到2050年60歲及以上老年人口總數(shù)為4.5億，占到總?cè)丝诘?2.5% ， 65歲及以上老年人口總數(shù)為3.36億，占到總?cè)丝诘?4.3%。這表明我國(guó)未來(lái)50年老年人口數(shù)量將穩(wěn)步上升。

中國(guó)人口老齡化的特點(diǎn)也非常明顯。一是人口規(guī)模大、老年人口規(guī)模也大—世界之“最”。中國(guó)歷史上都是世界人口最多的國(guó)家，也是老年人口最多的國(guó)家。就“歲及以上人口規(guī)模而言，由1953年7月1日的2504萬(wàn)人增加到2005年11月1日的10045萬(wàn)人，增長(zhǎng)了3.01倍，老年人口比例由3.56%提高到了7.68%。按世界銀行2002年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)總?cè)丝谡际澜缈側(cè)丝诘?0.67%，而老年人口占世界老年人口總量的21.04%，中國(guó)老年人口總數(shù)是美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞六國(guó)之和。二是老年人增長(zhǎng)速度快，人口老齡化發(fā)展速度更快。發(fā)達(dá)國(guó)家老年人口年均增長(zhǎng)率低于2.5%，中國(guó)老年人口年均增長(zhǎng)率己達(dá)3%左右，大大超過(guò)總?cè)丝?.63%的平均增長(zhǎng)速度。另外，從65歲及以上人口比例由7%增加到14% ，所用的時(shí)間看，中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家中是最快的。這一特點(diǎn)要求中國(guó)老年事業(yè)和各項(xiàng)準(zhǔn)備工作要跟上人口迅速老齡化的步伐。三是人口老齡化起步晚.且在“政策催生”下“未富先老”。人口老齡化起步早晚、速度快慢與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策導(dǎo)向等方面關(guān)系密切。發(fā)達(dá)國(guó)家是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)階段才出現(xiàn)人口老齡化的，而中國(guó)的人口老齡化的迅速發(fā)展主要是由于政府推行的人口控制和計(jì)劃生育政策，使得出生率迅速下降，從而“人為地”加速了老齡化的進(jìn)程。這種人口年齡結(jié)構(gòu)的老化并非是隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展自發(fā)演進(jìn)的，這樣就使得中國(guó)在“政策催生”下出現(xiàn)了“未富先老”現(xiàn)象，人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生了巨大的壓力。四是人口老齡化地區(qū)差異較大，而且城鄉(xiāng)倒置。中國(guó)人口老齡化自西向東呈階梯狀不斷上升，東部沿海地區(qū)65歲及以上老年人口比例早已超過(guò)7%，2000年就高達(dá)11.46%，上海早在1979年就已進(jìn)人老年型社會(huì)。而第五次人口普查時(shí)西部地區(qū)老年人口比例均在5%以下，部分地區(qū)仍是典型的年輕型人口結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，各地區(qū)大部分老年人口主要分布于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的農(nóng)村，農(nóng)村人口老齡化程度超過(guò)全國(guó)平均水平和城市人口老齡化水平，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象，而且這種城鄉(xiāng)倒置將持續(xù)到2040年。到21世紀(jì)后半葉，城鎮(zhèn)人口老齡化水平將超過(guò)農(nóng)村并逐漸拉開(kāi)差距。五是勞動(dòng)年齡人口高齡化和勞動(dòng)力資源豐富并存。從國(guó)外人口老齡化過(guò)程的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，人口老齡化與勞動(dòng)力短缺相伴而生。而中國(guó)自20世紀(jì)70年代實(shí)行計(jì)劃生育以來(lái)，出生率雖然迅速下降，但由于在實(shí)行計(jì)劃生育以前出生的大批人口此時(shí)正處于勞動(dòng)年齡階段，因此，我國(guó)勞動(dòng)力資源非常豐富，勞動(dòng)年齡人口比重一直保持在60% I-:d上，不過(guò)，這一優(yōu)勢(shì)將在本世紀(jì)20-50年代開(kāi)始逐漸消失，屆時(shí)我國(guó)將出現(xiàn)勞動(dòng)年齡人口短缺問(wèn)題。六是人口老齡化在時(shí)間上呈不規(guī)則性和累進(jìn)性。由于計(jì)劃生育政策，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化經(jīng)歷了幾次大起大落，從而形成了人口金字塔的不規(guī)則特點(diǎn)，并由此派生了人口老齡化的不規(guī)則性和累進(jìn)性。(中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》顯示，2001年至2020年是中國(guó)老齡化速度開(kāi)始加快，年均增加老年人口5%萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率將達(dá)到3.28% ;2021年到2050年是中國(guó)老齡化加速階段，年均增加老年人口620萬(wàn)人，由于總?cè)丝谥饾u實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)和負(fù)增長(zhǎng)，人口老齡化將進(jìn)一步加速，到2050年我國(guó)人口老齡化水平將達(dá)到30%以上。

二、中國(guó)養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與分析

近十年來(lái)，中國(guó)養(yǎng)老保障取得了很大進(jìn)展，但從適應(yīng)人口老齡化形勢(shì)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)來(lái)看，養(yǎng)老保障體系仍然存在許多缺陷。一是中國(guó)養(yǎng)老金支付資金“缺口”巨大:現(xiàn)金流量缺口、存量缺口與未來(lái)缺口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)個(gè)人賬戶“空賬”的規(guī)模:1997年為140億元，1998年為450億元，1999年為1000多億元，2000年已經(jīng)達(dá)到2000多億元。二是老年社會(huì)保險(xiǎn)未能應(yīng)保盡保，覆蓋面太小。三是中國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化。四是缺乏完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)體系。五是農(nóng)村老年社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題多。六是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值困難。

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付危機(jī)問(wèn)題是許多因素共同作用的結(jié)果，除了人口老齡化這一根本原因外，還有其它若干特殊性的因素。

1.“轉(zhuǎn)制成本”由誰(shuí)承擔(dān)問(wèn)題沒(méi)有解決。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是在現(xiàn)收現(xiàn)付、沒(méi)有任何資金積累的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，該模式規(guī)定退休人員的養(yǎng)老金由社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，社會(huì)統(tǒng)籌實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，個(gè)人賬戶實(shí)行基金積累。這就意味著在職的一代人在繼續(xù)承擔(dān)上一代人的養(yǎng)老責(zé)任的同時(shí)還要為自己積累養(yǎng)老金。到2001年6月全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的離退休人員為3241萬(wàn)人，而在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前參加工作的中年職工人數(shù)逾億。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以來(lái)的40多年間沒(méi)有任何資金積累，改革以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)又實(shí)行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的制度，于是出現(xiàn)了養(yǎng)老金支付上的資金缺口;在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之前參加工作，改革之后退休的中年職工，新制度規(guī)定，改革之前的工作年限視為繳費(fèi)年限，但實(shí)際上舊制度沒(méi)有設(shè)立個(gè)人賬戶的規(guī)定，因而他們不可能有個(gè)人賬戶積累，在他們相繼退休并開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能為他們從社會(huì)統(tǒng)籌基金中提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金和新制度實(shí)施以后他們個(gè)人賬戶上的那部分個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而在新制度實(shí)施以前視為繳費(fèi)年限的“過(guò)渡養(yǎng)老金”卻沒(méi)有著落，這就構(gòu)成了另一個(gè)養(yǎng)老金支付的資金缺口。這兩項(xiàng)相加就形成了一筆數(shù)目巨大的“轉(zhuǎn)制成本”，也有專(zhuān)家學(xué)者將其稱(chēng)為“歷史債務(wù)”或“隱性債務(wù)”。不同的稱(chēng)謂來(lái)源于不同的分析視角，但所指含義是一樣的。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案中對(duì)于轉(zhuǎn)制成本由誰(shuí)承擔(dān)的問(wèn)題沒(méi)有解決，只是個(gè)人賬戶所積累的資金被用作制度退休人員的養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶成為名副其實(shí)的“空賬”。

2.社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用收級(jí)還相當(dāng)困難。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)企業(yè)有意做假賬。有關(guān)資料顯示，全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌企業(yè)有30%的工資總額未記在應(yīng)繳的基數(shù)內(nèi)。(2)企業(yè)欠費(fèi)嚴(yán)重。在1997年以前退休和參加工作的在職職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中，沒(méi)有先期繳費(fèi)積累，目前企業(yè)既要為新制度下的在職職工積累養(yǎng)老金，又要為原有制度下欠繳的個(gè)人賬戶提供資金，形成雙重壓力，使養(yǎng)老金的足額收繳和支付都面臨很大困難。(3)養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳率持續(xù)下降。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率下降已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率1993年為93.3% ，1996年為92.5% ，1998年為90.24% ，1999年為88.84%。

3.社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投資收益率甚低。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明:通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，走多元化投資之路是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金實(shí)現(xiàn)保值增值的有效手段，而中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的營(yíng)運(yùn)是受政府嚴(yán)格管制的。按現(xiàn)行的政策規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)資金只能存人銀行和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。實(shí)踐表明，這兩種方式都不能使養(yǎng)老保險(xiǎn)資金較好地達(dá)到保值增值的目的。從銀行存款來(lái)看，1985-1997年的13年間，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金存款利率低于當(dāng)年通貨膨脹率的就有7年，保值都談不上，更不用說(shuō)增值了。再看購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，國(guó)債的收益率雖然一般高于同期銀行存款利率，但相對(duì)于通貨膨脹率，國(guó)債的保值增值能力也令人懷疑。以國(guó)庫(kù)券為例，在1985-1997年的13年間，國(guó)庫(kù)券的收益率超過(guò)當(dāng)年通貨膨脹率的只有S年，其他年份均低于通貨膨脹率?？梢?jiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債也難以達(dá)到保值和增值的目的。

4.社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理不善損失大。社會(huì)保障制度比較完善的國(guó)家都制定了較為健全的法律法規(guī)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)作實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，不僅資金運(yùn)作安全，而且使用效率高。而中國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理則缺乏相應(yīng)的法規(guī)，資金的收繳、管理和支付等各環(huán)節(jié)不規(guī)范，往往無(wú)章可循，再加上社會(huì)保障資金由隸屬于政府部門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)增值和營(yíng)運(yùn)，難免會(huì)在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中摻雜政府部門(mén)的行政干預(yù)因素。根據(jù)勞動(dòng)與社會(huì)保障部會(huì)同審計(jì)署、財(cái)政部對(duì)1986-1998年間社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行清查的結(jié)果顯示，12年間僅僅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被擠占挪用的就達(dá)100多億元，其中己核準(zhǔn)損失的達(dá)2000多萬(wàn)元。近幾年，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被挪用、擠占、透支現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。管理不善導(dǎo)致社保資金損失慘重。

5.提前退休對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制沖擊巨大。退休年齡是影響?zhàn)B老金負(fù)擔(dān)水平的一個(gè)重要因素，在平均預(yù)期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，平均領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限就短，養(yǎng)老金總負(fù)擔(dān)就會(huì)降低。但現(xiàn)實(shí)中有不少提前退休現(xiàn)象發(fā)生，造成提前退休的原因主要有:下崗分流導(dǎo)致提前退休;養(yǎng)老保險(xiǎn)金高替代率誘發(fā)提前退休。“提前退休”意味著在停止養(yǎng)老金繳納的同時(shí)提前消費(fèi)社會(huì)財(cái)富，就是所謂的“寅吃卯糧”，大大損害了下一代人的利益。退休年齡的選擇對(duì)養(yǎng)老金支付體系所產(chǎn)生的影響是根本性的，所以發(fā)達(dá)國(guó)家在面對(duì)人口老齡化嚴(yán)重時(shí)一再地推遲退休年齡。根據(jù)社會(huì)的健康發(fā)展、當(dāng)今人們的身體健康狀況和價(jià)值觀念等現(xiàn)實(shí)，提前退休在中國(guó)是一種不明智之舉。 三、構(gòu)建中國(guó)特色的社會(huì)養(yǎng)老保障體系

黨的十七大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)老齡工作”，這在黨的報(bào)告里還是首次出現(xiàn)。從應(yīng)對(duì)人口老齡化、促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的要求出發(fā)，中國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老保障體系建設(shè)的總體思路應(yīng)該是:養(yǎng)老保障事業(yè)由城市向農(nóng)村發(fā)展，由國(guó)有部門(mén)向非國(guó)有部門(mén)拓展，通過(guò)改革和制度創(chuàng)新，破除城鄉(xiāng)壁壘和地域壁壘，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌相結(jié)合，逐步形成中國(guó)人口老齡化形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的養(yǎng)老保障體系。在這方面我們既要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，又要結(jié)合中國(guó)的基本國(guó)情，構(gòu)建我國(guó)養(yǎng)老保障體系的整體框架，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老金保障、老年醫(yī)療保障和老年福利保障三個(gè)領(lǐng)域。結(jié)合國(guó)情，筆者認(rèn)為中國(guó)養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的重點(diǎn)及相應(yīng)的政策措施主要在以下幾個(gè)方面。

1.社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有待規(guī)范與完善。通過(guò)降低目標(biāo)替代率并妥善解決歷史債務(wù)，逐步降低繳費(fèi)率，增強(qiáng)包容性，擴(kuò)大覆蓋面，進(jìn)一步規(guī)范和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在此基礎(chǔ)上，不分城鄉(xiāng)、不分區(qū)域、不分企業(yè)性質(zhì)及職工身份，將所有企業(yè)的全部從業(yè)人員、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者納人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍。一是統(tǒng)一費(fèi)基和費(fèi)率，適當(dāng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。逐步把保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次由縣提高到市地級(jí)，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌肯定是今后發(fā)展的必然趨勢(shì)，甚至全國(guó)統(tǒng)籌。二是逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空帳是大家感到棘手的事情，建議從實(shí)際出發(fā)，分步實(shí)施，先把個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分轉(zhuǎn)為實(shí)帳，再創(chuàng)造條件把單位劃撥部分由空帳轉(zhuǎn)為實(shí)帳。三是適當(dāng)降低目標(biāo)替代率，妥善解決歷史債務(wù)，逐步降低費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙低”辦法與普通辦法的并軌。按照基本保障“廣覆蓋、低水平”的原則，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度55%-60%的目標(biāo)替代率還有一定的下降空間;與此同時(shí)，規(guī)范“雙低”即低門(mén)檻進(jìn)人、低標(biāo)準(zhǔn)享受的參保辦法，對(duì)按照“雙低”辦法參保的范圍、對(duì)象、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人賬戶做進(jìn)一步明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普通參保辦法的銜接并軌。

2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度魚(yú)待改革。目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種退休保障制度。實(shí)行全社會(huì)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是今后努力的方向，因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行與企業(yè)大體相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過(guò)程中需要把握以下幾點(diǎn):一是堅(jiān)持機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性;二是體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其人員的特點(diǎn);三是注意與機(jī)關(guān)事業(yè)單位其他改革措施配套:四是確保新舊制度平穩(wěn)過(guò)渡?？紤]到歷史的因素，對(duì)于改革前在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的貢獻(xiàn)，遠(yuǎn)過(guò)設(shè)置權(quán)益性養(yǎng)老金，用合理的辦法加以計(jì)量，列人個(gè)人賬戶;鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位在一定的限額內(nèi)辦理職業(yè)年金，財(cái)政按照經(jīng)費(fèi)渠道給予一定的支持;鼓勵(lì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)和從事各種有利于養(yǎng)老的儲(chǔ)蓄及投資。2008年2月29日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開(kāi)展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類(lèi)改革配套推進(jìn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括:養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度須重新定位與制度創(chuàng)新。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可以采取分步走的辦法。無(wú)論從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路出發(fā)還是從應(yīng)對(duì)人口老齡化形勢(shì)的需要出發(fā)，都應(yīng)當(dāng)積極推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。從技術(shù)層面分析，原先的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)有許多合理之處，但原制度關(guān)于政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持不夠明確，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資缺乏政策支持。因此，當(dāng)前的制度的改革與創(chuàng)新應(yīng)著重解決以下問(wèn)題:一是明確政府的責(zé)任，既要強(qiáng)調(diào)籌資以個(gè)人繳費(fèi)為主，又要落實(shí)政府補(bǔ)貼，鼓勵(lì)集體補(bǔ)助;二是明確其保障對(duì)象是農(nóng)村居民或尚未被城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的勞動(dòng)者，堅(jiān)持自愿原則，當(dāng)然也必須強(qiáng)調(diào)正確引導(dǎo);三是制定新的待遇享受標(biāo)準(zhǔn)，確定合理的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比率;四是建立政府財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，合理確定政府財(cái)政投人的比例，充分體現(xiàn)政策扶持，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性;五是要逐步拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)渠道，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值;六是要整合農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資源，例如:計(jì)劃生育養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)兵養(yǎng)老保險(xiǎn)等;七是要保持政策和業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性、連續(xù)性，妥善處理歷史遺留問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

4.多層次醫(yī)療保津體系必須盡快建立和完善。擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面，將城鎮(zhèn)所有用人單位和職工，包括所有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、各種類(lèi)型企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的職工和退休人員以及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員納人醫(yī)療保障體系。為減輕參保人員的負(fù)擔(dān)，在建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的同時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況建立大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助制度，以解決超過(guò)基本醫(yī)療保險(xiǎn)最高支付限額以上的醫(yī)療費(fèi)用。鼓勵(lì)企業(yè)為職工建立補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，用于解決職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇以外的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。逐步建立主要由政府投人支持的社會(huì)醫(yī)療救助制度，為特殊困難群體特別是經(jīng)濟(jì)困難的老人提供基本醫(yī)療保障。各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)安排醫(yī)療救助專(zhuān)款，并根據(jù)財(cái)政收人的增長(zhǎng)情況逐步增加對(duì)醫(yī)療救助資金的投人，提高醫(yī)療救助的力度。同時(shí)，完善有關(guān)政策包括稅收優(yōu)惠政策，支持民間醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展。

5.老年人社會(huì)服務(wù)體系必須盡快建立和健全。各級(jí)政府要將老年事業(yè)納人國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，使老年事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)筑以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的老年人社會(huì)服務(wù)體系。一是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)。居家養(yǎng)老是我國(guó)絕大多數(shù)老人的選擇，家庭情感寄托、生活照料等方面的養(yǎng)老功能是其他機(jī)構(gòu)難以取代的。二是構(gòu)筑“居家養(yǎng)老”的社會(huì)支持系統(tǒng)。隨著獨(dú)生子女政策的實(shí)施以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，家庭日益小型化、核心化，“空巢家庭”越來(lái)越多，家庭養(yǎng)老資源正在萎縮。因此，有必要通過(guò)相關(guān)的福利政策，構(gòu)筑“居家養(yǎng)老”的社會(huì)支持系統(tǒng)，支持、維護(hù)甚至放大家庭養(yǎng)老的功能。三是實(shí)施國(guó)家“星光計(jì)劃”:從中央到地方，民政部門(mén)把發(fā)行福利彩票籌集的福利金的絕大部分用于資助城市社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)，認(rèn)真實(shí)施“星光計(jì)劃”，使老年人不出社區(qū)就能享受到需要的服務(wù)。

6．構(gòu)建中國(guó)特色的多層次社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活方式和價(jià)值觀念的改變以及高齡老人的增多，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求也日益增大。以往的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本上是救濟(jì)性的，對(duì)象主要是“五?！崩先撕汀叭裏o(wú)”老人。為了適應(yīng)新的形勢(shì)和滿足多元化的養(yǎng)老需求，必須構(gòu)建中國(guó)特色的新型的多層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系。第一層次為救濟(jì)型。具有特殊困難的老人仍然必須由政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng).除“五?！崩先撕汀叭裏o(wú)”老人外，經(jīng)濟(jì)上有困難的老人，人住費(fèi)用可以參照最低生活保障線予以減免。此類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)列人政府財(cái)政預(yù)算，同時(shí)鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐助。第二層次為福利型。為了滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，政府應(yīng)整合各種社會(huì)資源，通過(guò)合作興辦或委托經(jīng)營(yíng)等方式發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以滿足普通百姓的需要。此類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有一定福利性，老人人住需辦理一定手續(xù)，并繳納基本費(fèi)用。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本設(shè)施、人員配置、日常管理等應(yīng)設(shè)立一定標(biāo)準(zhǔn)，定期評(píng)估，并向社會(huì)公開(kāi)。第三層次為市場(chǎng)型。此類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是為了滿足一部分高收人者的養(yǎng)老需求，可以按市場(chǎng)原則運(yùn)作，以高標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)維持高質(zhì)量的服務(wù)。為了鼓勵(lì)企業(yè)界參與興辦養(yǎng)老事業(yè)，政府應(yīng)給予經(jīng)營(yíng)者一定的優(yōu)惠政策，包括減免稅收、低價(jià)提供土地、降低公用事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

規(guī)模巨大的老年人口數(shù)量和迅速提高的老年人口比例確實(shí)給中國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我們必須積極主動(dòng)地進(jìn)行有效地應(yīng)對(duì)，不斷進(jìn)行養(yǎng)老保障制度的改革，根據(jù)國(guó)情，建立健全救濟(jì)型、福利型、市場(chǎng)型三個(gè)支柱相結(jié)合的中國(guó)特色的多層次養(yǎng)老保障體系。只有通過(guò)全方位多層次地做好準(zhǔn)備，中國(guó)人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老保障問(wèn)題才能妥善解決，只有堅(jiān)持以人為本、確保社會(huì)和諧，才能全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大事業(yè)!