論文關(guān)鍵詞:電信產(chǎn)業(yè) 電信壟斷 有效競爭

論文摘要:反電信壟斷重在制度創(chuàng)新，做出有利于形成有效競爭態(tài)勢的制度安排:應(yīng)盡快出臺《電信法》及《反壟斷法》;培育有效競爭主體，優(yōu)化電信市場結(jié)構(gòu);及時調(diào)整電信政策，適度管理，以健全有效競爭機(jī)制，規(guī)范電信市場競爭;應(yīng)構(gòu)建電信聽證會制度，以充分發(fā)揮社會各階層的監(jiān)督作用。

一、問題的提出

自20世紀(jì)70年代末美國開始在長途電話業(yè)務(wù)引入競爭機(jī)制后，電信產(chǎn)業(yè)引入競爭機(jī)制成為一種世界性潮流。1997年2月，世貿(mào)組織中有70個成員國簽署了《基礎(chǔ)電信服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，承諾本國電信市場對外開放。1998年1月1日歐盟又宣布其電信市場向全球開放。為促成有效競爭格局。日本已開始了第二輪電信體制改革。種種變化表明，電信競爭已經(jīng)由國內(nèi)走向國際，電信市場全球開放與競爭局面正在形成。我國電信業(yè)與世界電信強(qiáng)國相比，存在極大的體制落差。一直以來，我國偏重電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，卻忽視了更為重要的制度建設(shè)。從全球范圍看，我國決定在電信市場引入競爭機(jī)制并不晚，1994年中國聯(lián)通成立時香港才剛剛開始發(fā)放第二塊本地固定電話線路網(wǎng)絡(luò)的牌照，新加坡還未開啟電信競爭的大門，日本、法國和澳大利亞也剛剛開始啟動第二電信網(wǎng)，德國僅僅開放了移動電話的數(shù)家競爭。然而5年過去了，我國電信市場的競爭度比上述任何一個國或地區(qū)都要低。中國電信仍處于壟斷地位。中國聯(lián)通自有資產(chǎn)是23億元，僅為中國電信的1/261;1998年電信業(yè)務(wù)收入不及16億元，為中國電信的1/112;移動通信是主營項目，用戶數(shù)接近200萬，不及中國電信的1/20;總體業(yè)務(wù)不及中國電信的1%。①處于并存而不競爭的失度競爭狀態(tài)。中國電信重組后的四大獨(dú)立核算的集團(tuán)公司所擁有的資源優(yōu)勢仍是其他電信企業(yè)所無法比擬的，有效競爭態(tài)勢遠(yuǎn)未形成。電信資源與體制改革的不平衡發(fā)展必將導(dǎo)致我國電信業(yè)在入關(guān)后的國際競爭中處于劣勢地位。加入世界貿(mào)易組織(WTO)的努力與加入世界電信服務(wù)貿(mào)易協(xié)定是互為聯(lián)系的，加入WTO將最終促使我國電信市場的對外開放，而加入電信服務(wù)貿(mào)易協(xié)定又是我國加入WTO的一個重要條件。面對國際競爭潮流，客觀上迫切要求我國破除電信壟斷，健全有效競爭機(jī)制。

二、有效競爭的理論標(biāo)準(zhǔn)

有效競爭是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉克(J.M.Clark)針對完全競爭概念的非現(xiàn)實性而提出來的。其后，產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)主義大師梅森(Edward Mason)將有關(guān)有效競爭的定義和實現(xiàn)有效競爭的條件的論述歸納為“市場結(jié)構(gòu)基準(zhǔn)”和“市場效果基準(zhǔn)”。梅森之后，索斯尼克(Stephen Sosnick)評論了20世紀(jì)50年代末之前的所有文獻(xiàn)，并依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)—行為—績效分析范式來概括了有效競爭的標(biāo)準(zhǔn);②結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)包括不存在進(jìn)入和流動的資源限制，存在對上市產(chǎn)品質(zhì)量差異的價格敏感性，交易者的數(shù)量符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求;行為標(biāo)準(zhǔn)包括廠商間不相互勾結(jié)，廠商不使用排外的、掠奪性的或高壓性的手段，在推銷時不搞欺詐行為，不存在有害的價格歧視，競爭者對于其對手是否會追隨其價格調(diào)整沒有完全的信息;績效標(biāo)準(zhǔn)包括利潤水平剛好足夠酬報創(chuàng)新、效率和投資，產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品隨消費(fèi)者需求的變化而變化，廠商竭力引入技術(shù)上更先進(jìn)的產(chǎn)品和技術(shù)流程;不存在過度的銷售開支;每個廠商的生產(chǎn)過程是有效率的，最好地滿足消費(fèi)者需求的賣者得到最多的報酬，價格變化不會加劇經(jīng)濟(jì)周期的不穩(wěn)定。這些標(biāo)準(zhǔn)可以作為競爭是否持續(xù)的信號，在一定意義上也可以作為政府制定經(jīng)濟(jì)政策的依據(jù)。由于有效競爭給出了制定和實施產(chǎn)業(yè)組織政策的出發(fā)點(diǎn)，故本文援引這一理論標(biāo)準(zhǔn)來探討我國電信產(chǎn)業(yè)的競爭問題。

三、我國電信業(yè)形成有效競爭的制度安排

我國電信業(yè)有效競爭態(tài)勢的形成過程，同時也是一個反電信壟斷的過程。國外電信體制改革表明，電信業(yè)要真正地破除壟斷，應(yīng)高度重視制度創(chuàng)新。目前我國電信發(fā)展已具備反壟斷的技術(shù)前提及其最基本的制度前提;競爭機(jī)制已經(jīng)引入，中國聯(lián)通公司對中國電信已形成一定的競爭能力;中國電信已重組為四大獨(dú)立的通信集團(tuán)公司;有線電視網(wǎng)和計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展很快，只要政府允許，很快就可以加入電信經(jīng)營。電信經(jīng)營利潤較高，有吸引投資興建新電信企業(yè)的條件。因此，反電信壟斷須在如下幾方面做出有利于有效競爭形成的制度安排。

(一)立法先行，確保電信改革順利推行。我國電信體制改革，首先應(yīng)是在法律框架的規(guī)范下進(jìn)行，筆者認(rèn)為，治理我國電信壟斷急需出臺兩部法律:(1)《電信法》。我國電信法的立法工作實際上在十幾年前就開始了，但直至今天還未能制定出來，主要原因是立法工作過于依賴少數(shù)主管部門。針對目前電信產(chǎn)業(yè)中所存在的缺乏專門政府管制機(jī)構(gòu)，競爭行為不規(guī)范等問題，我國應(yīng)盡快制定出臺比較完備的《電信法》，來規(guī)范經(jīng)營行為和市場管理秩序。鑒于多邊服務(wù)貿(mào)易談判的要求，制定《電信法》還應(yīng)參照一定的國際慣例。按照國際電信聯(lián)盟政策顧問組1989年在綜合考察了世界電信服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r后對各成員國的立法建議，制定我國電信法至少應(yīng)考慮如下內(nèi)容:一是明確賦予專業(yè)管制機(jī)構(gòu)實行電信管制的權(quán)力，理順政府、專業(yè)管制機(jī)構(gòu)、電信主體等之間的關(guān)系;二是明確允許設(shè)立機(jī)構(gòu)及經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的條件，如特許、許可證、設(shè)備許可、經(jīng)營機(jī)構(gòu)的義務(wù)等;三是明確經(jīng)營者所有權(quán)結(jié)構(gòu)，如確定國營、集體及私營等的比例，規(guī)定外資介入的業(yè)務(wù)、方式和比例、外資權(quán)利與義務(wù)以及調(diào)整內(nèi)、外資企業(yè)之間的關(guān)系等;四是市場結(jié)構(gòu)方面的規(guī)定，如市場進(jìn)入的條件、市場主體的數(shù)量限制等;五是市場行為方面的規(guī)定，包括市場競爭、互聯(lián)互通、成本核算與服務(wù)收費(fèi)等。此外還應(yīng)明確規(guī)定我國電信業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的主要政策手段及實施步驟。實際上，電信法草案已經(jīng)討論了好幾稿，每次討論意見不一，結(jié)果無多大起色。如果電信立法的程序比較復(fù)雜，短時間內(nèi)不能出臺，國務(wù)院應(yīng)盡快出臺一部充分考慮上述五項內(nèi)容的行政法規(guī)，以確保電信改革和管理有章可循。(2)《反壟斷法》。反壟斷法是市場經(jīng)濟(jì)中的基本法律，作為防止、限制，甚至是禁止壟斷的法律，其涉及面極廣，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的法律體系中占有極其重要的地位。美國電信改革之初，AT&T的分割就是美國司法部根據(jù)其反托拉斯法進(jìn)行的。在1987年8月，我國國務(wù)院法制局就成立了反壟斷法起草小組，并于1988年擬訂了《反對壟斷和不正當(dāng)競爭暫行條例草案》。1993年9月，第八屆全國人大常務(wù)委員會第三次會議通過了《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》。然而反壟斷法未能同期出臺，主要是由于學(xué)術(shù)界、立法界對此問題在認(rèn)識上存在分歧。就反壟斷法本身而言，其核心是保護(hù)競爭。我國電信業(yè)引入競爭后，由于無反壟斷法可依，不正當(dāng)競爭、限制競爭的現(xiàn)象時有發(fā)生，如1999年大慶市發(fā)生震驚全國的砍斷電纜的惡性事件，有些城市的電信局和廣播電視局為了爭奪市場暗地互割電纜，破壞對方的通訊設(shè)施。我國行政性壟斷的普遍性和嚴(yán)重性以及經(jīng)濟(jì)性壟斷的潛在威脅性表明，應(yīng)加快反壟斷立法。目前盡管我國已經(jīng)采取了一些措施來對付壟斷，在《反不正當(dāng)競爭法》中也論及禁止壟斷的問題，但總的說來，都不系統(tǒng)、不完善，不可能有效的制止壟斷。反壟斷立法工作的滯后，必然會影響我國電信體制改革的速度與進(jìn)程，因而盡快出臺一部符合我國國情的比較完備的《反壟斷法》，依靠法律武器來抑制、打破電信壟斷，促進(jìn)競爭性電信市場的發(fā)育是保證我國電信產(chǎn)業(yè)改革順利進(jìn)行的客觀需要。

(二)培育有效競爭主體，優(yōu)化電信市場結(jié)構(gòu)。根據(jù)德國康森巴赫的理論③，有效競爭需要建立“優(yōu)化的市場結(jié)構(gòu)”，將規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力相融合。因此，分別從基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和增值服務(wù)兩個層面來培育實力相當(dāng)且富有活力的現(xiàn)代電信企業(yè)是我國電信業(yè)建立有效競爭格局的核心。

1.培育基礎(chǔ)電信主體。基礎(chǔ)電信主體是指擁有自己的電信網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的企業(yè)。在中國電信重組之前，主要有兩家，即中國電信和中國聯(lián)通;重組后基礎(chǔ)電信服務(wù)主體盡管增加到5個，但按有效競爭的標(biāo)準(zhǔn)衡量，這些企業(yè)尚不具備有效競爭的主體條件。從優(yōu)化成本的技術(shù)條件、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力出發(fā)，筆者認(rèn)為，基礎(chǔ)電信服務(wù)市場應(yīng)通過以下途徑培育三個電信主體。

(1)重新定位中國電信。即不從數(shù)量上將其分解為四家企業(yè)，而應(yīng)從體制上將其培養(yǎng)為具有現(xiàn)代化企業(yè)制度的市場經(jīng)營主體。這個定位過程大致分兩步走:首先，政企分開，這是重新定位中國電信最基本、最本質(zhì)的條件。如果不具備獨(dú)立經(jīng)營的法人資格和地位，不能以獨(dú)立的商品生產(chǎn)經(jīng)營者的形象在市場上出現(xiàn)，企業(yè)利益就終歸是某一部門的利益。其次，股份制改造。由于中國電信科層體系復(fù)雜，各地區(qū)電信業(yè)務(wù)發(fā)展水平不一，可采取“漸進(jìn)股份化”④方式，以原有企業(yè)為基礎(chǔ)，從企業(yè)內(nèi)部的某一個局部開始分離，實行改制，逐步使原企業(yè)得到完全改制。具體說來，首先在中國電信內(nèi)部建立發(fā)展前景好的專業(yè)股份制公司，公司涵蓋發(fā)展前景好且網(wǎng)絡(luò)規(guī)模大的幾個省區(qū)。以后通過增發(fā)新股或利用上市所籌資金，按經(jīng)營效益的高低逐步購并其他省區(qū)同專業(yè)的資產(chǎn)，最終產(chǎn)生一個包含全網(wǎng)范圍的完整的專業(yè)股份公司。漸進(jìn)股份化改造可以組建兩個或兩個以上的專業(yè)股份公司，它們都是中國電信總公司下屬的控股子公司。子公司之間可以在未來技術(shù)、市場發(fā)展時進(jìn)行購并。目前，中國電信份制改造還僅限于移動電話業(yè)務(wù)，涉及的區(qū)域也極為有限，而且是借助國際資本市場融資，使國內(nèi)投資主體失去了投資機(jī)會。建議漸進(jìn)式股份化推廣到衛(wèi)星通信乃至固定通信領(lǐng)域，充分利用國內(nèi)資本市場，將某區(qū)域某企業(yè)的資產(chǎn)清產(chǎn)投資，通過滾動發(fā)展，逐漸將中國電信全部變?yōu)楣煞菰谑袌錾舷蚓哂形覈a(chǎn)權(quán)背景的公司或有我國公民身份的購買者出售，所得上交國家。國家再將這筆錢轉(zhuǎn)化為電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以低息貸款、補(bǔ)貼等措施鼓勵各電信主體發(fā)展邊遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村的電信事業(yè)。

(2)扶植中國聯(lián)通。中國聯(lián)通進(jìn)入電信業(yè)，打破了郵電部的獨(dú)家壟斷，但中國電信市場上的雙寡頭格局是不對稱的。郵電部集經(jīng)營者與管理者于一身，既是運(yùn)動員又是規(guī)則制定者和裁判。中國聯(lián)通被迫接受這個大的、長期壟斷市場的“寡頭企業(yè)”的管理和領(lǐng)導(dǎo)，在市場進(jìn)入、互聯(lián)互通、網(wǎng)間付費(fèi)、號碼頻率等公共資源分配上受到種種限制。成立五年多來，其競爭實際上僅限于份額很小的無線尋呼和移動通信領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，中國聯(lián)通最大的競爭劣勢在于其獨(dú)立的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面狹小，特別是缺乏長距離的大型骨干網(wǎng)。因此，要扶植聯(lián)通，令其迅速壯大，須借助兩條途徑:首先，由政府出面，以控股方式將鐵道部電信部分的骨干光纜整體并入中國聯(lián)通。目前，鐵道部等單位已與英國與可尼通信公司簽定了一項涉及金額為2 400萬美元的項目協(xié)議。馬可尼公司將在我國包括天津—沈陽、徐州—上海、鄭州—寶雞—成都—貴陽等核心“動脈”在內(nèi)的11條線路主干線上安裝他們生產(chǎn)的路由器等通信設(shè)施，這將貫通我國5 000公里鐵路沿線上的光纜。馬可尼公司計劃在半年內(nèi)完成同步數(shù)字傳輸設(shè)備的鋪設(shè)，光纖就可提供大容量、容錯語音和數(shù)據(jù)通信，從而使鐵道部擁有長達(dá)3.3萬公里總價值達(dá)100億元的光纜專線。⑤這意味著一旦合并成功，中國聯(lián)通將真正成為勢力雄厚的國內(nèi)第二大電信巨頭。其次，理順體制障礙，拓寬融資渠道，盡快令其上市籌資。聯(lián)通由于資金不足，采取特有的“外中中”方式進(jìn)行海外融資。即外國公司和一家中國公司(通常是聯(lián)通的股東公司或聯(lián)通)，設(shè)一家合作企業(yè)，合作企業(yè)進(jìn)行地方網(wǎng)絡(luò)分站建設(shè)，建成后聯(lián)通進(jìn)行運(yùn)營，合作公司提供服務(wù)，收入的一部分根據(jù)合同交給合作企業(yè);合同期滿后，項目完全交給合作的中方。據(jù)有關(guān)資料，到1997年，中國聯(lián)通用這個方法建成了27個項目。盡快促使中國聯(lián)通通過股票市場上市籌資將標(biāo)志著聯(lián)通公司在成為中國電信最主要競爭對手的道路上邁出關(guān)鍵性的一步。中國聯(lián)通一直尋求在香港和美國NASDAQ股票交易市場掛牌上市，以籌集10億美元的發(fā)展資金。中國證監(jiān)會已經(jīng)批準(zhǔn)了聯(lián)通的上市申請。由于“中中外”被認(rèn)為不符合有關(guān)電信的管理規(guī)定而被信息產(chǎn)業(yè)部限令清理，中國聯(lián)通原計劃于1999年10月在紐約、香港上市的計劃也因此擱淺。當(dāng)下應(yīng)盡快掃除體制障礙，促成中國聯(lián)通上市籌資，且上市籌資不放棄國內(nèi)股票市場，應(yīng)考慮向民間開放聯(lián)通的股權(quán)，鼓勵國內(nèi)民營企業(yè)積極參股，以中國聯(lián)通為試點(diǎn)企業(yè)，加大我國電信產(chǎn)業(yè)民營經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)的份量。

(3)整合有線電視，將其培育為我國基礎(chǔ)電信市場第三支生力軍。在電信業(yè)開放市場建立競爭機(jī)制的過程中，是否允許有線電視網(wǎng)提供電話業(yè)務(wù)一直有著非常重要的作用。從技術(shù)上講，有線電視網(wǎng)在帶寬、傳輸速度等方面比傳統(tǒng)電信網(wǎng)更具優(yōu)勢。電信網(wǎng)最大的弊端是頻帶窄、容量小，網(wǎng)上“塞車”現(xiàn)象嚴(yán)重。目前電話入戶線帶寬僅有4 000赫茲，只能傳聲音，無法傳圖像。而有線電視入戶線為銅軸電纜，帶寬為750億赫茲，是電話入戶線帶寬的10萬倍，傳輸費(fèi)用只及電信網(wǎng)的1%。上海有線電視臺、上海金橋網(wǎng)絡(luò)工程公司和上海交大三方成功實施的上海CATV網(wǎng)雙向多功能試驗工程表明，通過改造現(xiàn)有CATV網(wǎng)而成的交互式CATV網(wǎng)(簡稱雙向ITV網(wǎng))具備了交換功能，能搭載電話語音，可以實現(xiàn)諸如視頻點(diǎn)播、視頻會議、訪問INTERNET、遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)庫訪問、電子購物、遠(yuǎn)程辦公、社區(qū)服務(wù)等業(yè)務(wù)。從規(guī)模上講，據(jù)不完全統(tǒng)計，經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立的有線電視臺加上工礦企業(yè)和按行政區(qū)劃建立的有線電視臺，總數(shù)已超過2 300余家，用戶數(shù)達(dá)8 000萬⑥，有線電視擁有豐富的電信資源和龐大的用戶群;從實踐上講，山東淄博市廣電部門早已推出了初裝費(fèi)900元，每月只交20元的廣電本地電話服務(wù)費(fèi)。廣電的這一活動迫使當(dāng)?shù)仉娦牌髽I(yè)的電話初裝費(fèi)降到200元，以后又取消了初裝費(fèi)。山東棗莊地區(qū)也出現(xiàn)了類似情況。有線電視網(wǎng)目前不利的因素是網(wǎng)絡(luò)比較分散，缺乏大型骨干網(wǎng)。要將有線電視培育為基礎(chǔ)電信主體，需做好如下工作，一是通過體制改革，從廣電部門中整合出政企分開的有線電視企業(yè)。目前，由于尚未進(jìn)行清晰的政企劃分，廣電與電信之爭帶有強(qiáng)烈的行政競爭色彩;二是加大投資力度或放寬政策，將省區(qū)市分散的有線電視整合為一個具有大型骨干網(wǎng)、能夠互聯(lián)互通的統(tǒng)一有線電視網(wǎng)。據(jù)廣電總局透露，有線電視網(wǎng)實現(xiàn)全國聯(lián)通需幾億元資金，國家如果財力不夠，可以放寬政策;允許其上市籌資。三是給有線電視網(wǎng)頒發(fā)電信經(jīng)營許可證，并在政策上予以扶持，使其享有平等競爭的地位和權(quán)利。一旦有線電視網(wǎng)滲入電信業(yè)務(wù)，我國基礎(chǔ)電信服務(wù)市場將出現(xiàn)三足鼎立的局面。至此，我國基礎(chǔ)電信服務(wù)市場實現(xiàn)有效競爭的主體條件基本具備。

2.培育增殖電信主體。增殖電信主體是指借助Internet向廣大用戶提供接入、內(nèi)容和技術(shù)等信息服務(wù)的企業(yè)。在Internet市場發(fā)育完全的國家，這類企業(yè)主要由ISP(Internet Service Provider)、ICP(Internet Content Provider)和IAP(Internet Advertisement Provider)組成。目前，我國ICP和IAP尚處于起步發(fā)展階段，Internet市場主體主要由ISP構(gòu)成。那么，如何培育我國增殖電信主體，使之在Internet市場上展開服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效益的有效競爭。筆者認(rèn)為，以下幾個環(huán)節(jié)不可或缺。

(1)整合基礎(chǔ)網(wǎng)，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)與增殖業(yè)務(wù)分離。目前，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)的擁有獨(dú)立國際出入口信通、面向公眾經(jīng)營計算機(jī)信息互聯(lián)業(yè)務(wù)的一級服務(wù)商有中國公用計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)(ChinaNET)、中國科技網(wǎng)(CSTNET)、中國教育和科研計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)(CERNET)、中國金橋信息網(wǎng)(ChinaGBN)、中國聯(lián)通五家。五大互聯(lián)網(wǎng)都在建設(shè)自己的網(wǎng)，互不相讓，發(fā)展水平不高。出于三網(wǎng)合一的趨勢和充分利用網(wǎng)絡(luò)資源的考慮，是否可以將上述五家互聯(lián)網(wǎng)整合為三家:將CSTNET和CERNET整體并入中國聯(lián)通，ChinaGBN并入有線電視，ChinaNET仍由中國電信經(jīng)營。整合后通過政策和法規(guī)使Internet基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和增殖業(yè)務(wù)分離。目前，這兩種業(yè)務(wù)合一是導(dǎo)致我國Internet市場缺乏競爭活力的主要原因，一級服務(wù)商的先天優(yōu)勢使其他增殖服務(wù)主體經(jīng)營處于不平等競爭狀態(tài)，不利于增殖服務(wù)主體的成長和發(fā)展，從而使Internet難以形成全民性的產(chǎn)業(yè)。業(yè)務(wù)分離后三家公司主要經(jīng)營新型IP電話和線路出租業(yè)務(wù)，并負(fù)責(zé)基礎(chǔ)網(wǎng)的建設(shè)、維護(hù)和升級。而面向終端用戶的業(yè)務(wù)則讓位于增殖服務(wù)主體來經(jīng)營。經(jīng)過這一環(huán)節(jié)可形成兩個層次的有效競爭:一是線路出租業(yè)務(wù)的競爭，這項競爭增加了增殖主體的選擇性;二是增殖主體的競爭，這項競爭加大了終端用戶的選擇性。 (2)確定科學(xué)而合理的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。增殖服務(wù)主體基礎(chǔ)上都是依托基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)來提供互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的，通信資費(fèi)的高低對其生存和發(fā)展的影響最直接。目前，中國電信對ISP收取的資費(fèi)主要有兩類:一類是線路月租費(fèi)，包括端口費(fèi)、接入費(fèi)或國際半電路租費(fèi)、專線(DDN)租費(fèi)及中繼線租費(fèi);另一類是通信流量費(fèi)，即信息流以字節(jié)量結(jié)算，ISP被訪問越多，其通信費(fèi)用就越高。如用戶上網(wǎng)瀏覽一個圖片，就達(dá)100K字節(jié)，按每K0.05元計算，ISP租用DDN專線的月通信費(fèi)高達(dá)40多萬元，在網(wǎng)上開展信息服務(wù)成了賠本的事情。在美國，ISP租買線路的費(fèi)用僅占全部經(jīng)營成本的5.6%，而我國卻占近80%。⑦要讓ISP健康發(fā)展，必須在1999年3月1日的資費(fèi)基礎(chǔ)上再次下調(diào)Internet的費(fèi)率，徹底取消通信流量費(fèi)，推行國際通行的線路包月制，以大幅度降低ISP的運(yùn)營成本。

(3)適度減少ISP數(shù)量，提高ISP的服務(wù)層次。目前，國內(nèi)ISP有100多家，很多ISP的業(yè)務(wù)集中在接入方面，盲目投資，重復(fù)建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的市場行為規(guī)范，我國Internet市場遠(yuǎn)沒有飽和，過度競爭只會導(dǎo)致市場停滯不前，若在服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量上投入更大的精力去開拓，潛在市場將十分可觀。當(dāng)務(wù)之急，一是要拓寬ISP的融資渠道，1999年，國內(nèi)已有幾家互聯(lián)網(wǎng)公司的股票在美國NASTAQSA上市，應(yīng)放寬和鼓勵經(jīng)營業(yè)務(wù)較好且有發(fā)展前途的ISP在海外市場尋求發(fā)展資金，加大增殖服務(wù)業(yè)民營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)的比例，借助大資金和專業(yè)投資公司對ISP進(jìn)行兼并與重組，使Internet接入服務(wù)主要集中在一些大ISP手中，讓部分中小ISP分化出來經(jīng)營ICP、IAP，從而精簡ISP數(shù)量;二是調(diào)整ISP的發(fā)展戰(zhàn)略，推動ISP獲取市場主動權(quán)。由于中文化信息匱乏，信息流分布很不合理，我國Internet外訪率高達(dá)95%⑧。因此我國ISP要加強(qiáng)漢字平臺的研究和漢化軟件的開發(fā)，提高國內(nèi)Internet中文應(yīng)用水平，加工整理信息，逐步形成具有獨(dú)特優(yōu)勢的信息服務(wù)，樹立自己的信息服務(wù)名牌，多培養(yǎng)國內(nèi)的“雅虎”，真正做到國內(nèi)的站點(diǎn)有東西可看。ISP要從單一的信息發(fā)布向技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢和集成等多種形式并舉的服務(wù)轉(zhuǎn)化。此外，應(yīng)高度重視ICP建設(shè)，要對ICP進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，通過資金和技術(shù)的扶植，將我國大量尚未電子化的信息源送上Internet，并處理好ISP、IAP和ICP的關(guān)系，讓ISP、ICP和IAP與各行業(yè)、部門在進(jìn)行更全面、更縱深合作的基礎(chǔ)上，把Internet服務(wù)引向更深層次。

(三)調(diào)整電信政策，促使有效競爭機(jī)制的形成。現(xiàn)行電信政策是建立在傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營體制基礎(chǔ)之上的，要促使有效競爭機(jī)制形成，我國電信政策也應(yīng)作如下幾方面的調(diào)整。

1.決策方式的調(diào)整。我國電信政策的制定者是負(fù)責(zé)電信管制的原郵電部，因為參加決策的社會團(tuán)體太少，不能集思廣益，政策制定不充分。管制部門在制定政策時會充分考慮管制的難易程度，設(shè)法使電信政策容易執(zhí)行并盡量符合管制部門的利益;管制部門會很容易地從自身利益出發(fā)改變政策。因此，電信政策應(yīng)由政府管制機(jī)關(guān)和社會各利益集團(tuán)共同制定，采取民主而科學(xué)的決策方式，兼顧多方利益。

2.政策內(nèi)容的調(diào)整。一要調(diào)整觀念，改變對電信產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識，隨著技術(shù)的進(jìn)步，電信業(yè)不再是具有強(qiáng)自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，而是一個利潤豐厚的可競爭性產(chǎn)業(yè);二要調(diào)整電信業(yè)發(fā)展目的、目標(biāo)和手段，發(fā)展電信業(yè)的目的要從單純注重公益性改變?yōu)楣嫘耘c盈利性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，發(fā)展的直接目標(biāo)應(yīng)是將電信業(yè)建設(shè)為一個既有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又充滿競爭活力的產(chǎn)業(yè)，國家對電信業(yè)的直接投資應(yīng)是將電信業(yè)建設(shè)為一個既有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又充滿競爭活力的產(chǎn)業(yè)，國家對電信業(yè)的直接投資應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^宏觀政策引導(dǎo)企業(yè)自主籌資，并借助經(jīng)濟(jì)與法律手段引導(dǎo)企業(yè)來實現(xiàn)電信業(yè)的發(fā)展目標(biāo);三要調(diào)整電信經(jīng)營體制，改革的重點(diǎn)應(yīng)是培養(yǎng)一批現(xiàn)代電信企業(yè)，讓其在包括基本業(yè)務(wù)在內(nèi)的各領(lǐng)域展開充分競爭，使電信業(yè)形成消費(fèi)者在任何地方可以選擇任一業(yè)務(wù)的局面;四要調(diào)整中國電信的地位，使其脫離任何行政管理、行業(yè)管理、技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定的職能，不享受任何經(jīng)營特權(quán)，作為普通電信主體參與電信競爭;五要調(diào)整管制措施，對新進(jìn)入的電信主體和不占壟斷地位的電信主體給予政策優(yōu)惠。⑨

(四)適度管制，規(guī)范有效競爭市場。施蒂格勒認(rèn)為，管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，管制的設(shè)計和實施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)，一個產(chǎn)業(yè)若不能操縱國家來實現(xiàn)它的目的，它就會反過來被國家控制用以實現(xiàn)國家的目標(biāo)。管制和利益的這種緊密關(guān)系，客觀上要求管制堅持一個適度性原則。

1.建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)。綜觀國外的情況，各國一般都設(shè)立有專門的管制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而且，主要也都是從法律上進(jìn)行反壟斷的工作，其中最典型的當(dāng)屬美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會和日本的公正交易委員會，他們的工作都是獨(dú)立進(jìn)行的，與一般的行政機(jī)關(guān)相比有著明顯的區(qū)別。如美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會共有5名委員，均由總統(tǒng)直接任命，任期7年，并須經(jīng)參議院的推薦與同意，5名委員中屬同一政黨的不允許超過3名，在該委員會之下，還設(shè)立有競爭局、消費(fèi)者保護(hù)局和經(jīng)濟(jì)局。我國也應(yīng)參照國外做法設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)我國的電信管制工作，尤其是《電信法》和《反壟斷法》的執(zhí)行工作，一切依法辦事，管制機(jī)構(gòu)本身也依法設(shè)立、依法治理。這個過程可通過如下操作來實現(xiàn):成立一個由國家總理直接任命的5人組成的“國家通信委員會”，任期同國家總理相同，并須經(jīng)全國人民代表大會推薦和同意，5名委員中民主黨派人士應(yīng)不少于2人。“國家通信委員會”下設(shè)有效競爭局、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局及經(jīng)濟(jì)事務(wù)局，同時可按目前我國銀行系統(tǒng)的大區(qū)劃分方法在幾個大城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，實行二審終審制，擁有一定程度的司法裁判權(quán)，并接受最高人民法院的監(jiān)督和指導(dǎo)。

2.確定管制目的和內(nèi)容。管制目的大體包括三個方面:通過競爭機(jī)制的建立和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來實現(xiàn)資源的有效配置;確保企業(yè)內(nèi)部效率;規(guī)范企業(yè)行為，避免收入再分配，增進(jìn)電信業(yè)對社會的貢獻(xiàn)。管制的主要內(nèi)容應(yīng)包括確立各種電信設(shè)備和業(yè)務(wù)的國家技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及其執(zhí)行;保護(hù)并促使電信企業(yè)間的競爭;保護(hù)消費(fèi)者的利益不受經(jīng)營者不正當(dāng)行為的損害;負(fù)責(zé)電信價格政策的監(jiān)督執(zhí)行，在各電信經(jīng)營者之間有關(guān)互聯(lián)互通問題達(dá)不成協(xié)議的情況下，有責(zé)任做出有利于競爭開展的裁決;有責(zé)任促進(jìn)整個電信業(yè)的經(jīng)營效率和對社會貢獻(xiàn)更多的福利，推進(jìn)電信的普遍服務(wù);負(fù)責(zé)發(fā)放經(jīng)營許可證和取消經(jīng)營許可證;以及確定電信業(yè)務(wù)開放的原則、條件、對象、時間及具體業(yè)務(wù)等。

3.選擇合理的管制方式。管制方式的采用是實現(xiàn)管制目標(biāo)的最根本途徑。合理的管制方式應(yīng)該是依法管理，由人治變?yōu)榉ㄖ巍３ㄟ^經(jīng)營許可證管制、限制經(jīng)營者數(shù)量等管制方式外，應(yīng)特別重視采用通信資源管制、價格上限管制及不對稱管制等三種方式。

(五)建立聽證會制度，發(fā)揮社會監(jiān)督功能。行政機(jī)關(guān)在做出一項行政決定前，應(yīng)當(dāng)給予其行政相對人參與并發(fā)表意見的機(jī)會，或者行政機(jī)關(guān)的決定對相對人有不利影響時，必須聽取相對人的意見，不能片面認(rèn)定事實，剝奪對方辯護(hù)的權(quán)利，這種聽取相對人意見的程序在法律上稱之為“聽證”。國外學(xué)者認(rèn)為，聽證制度是行政程序法的核心，因為它在行政程序上能體現(xiàn)對公民基本權(quán)利的集中保障。10雖然電信消費(fèi)者集團(tuán)只是一個“潛在集團(tuán)”，缺乏電信企業(yè)集團(tuán)所具有的凝聚力和有效性，但如果成功地建立起一種聽證會制度，電信消費(fèi)者集團(tuán)甚至可以發(fā)揮管制機(jī)構(gòu)所不能做到的社會監(jiān)督功能。在聽證會上，一切不公平、不合理的現(xiàn)象都無法隱瞞，經(jīng)不起專家學(xué)者的盤問。當(dāng)消費(fèi)者拿起《價格法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》捍衛(wèi)自己的權(quán)益時，任何不正當(dāng)價格都經(jīng)不起聽證會的“嚴(yán)刑拷問”。1996年我國頒布實施的《行政處罰法》第一次以法律的形式對聽證程序做出了規(guī)定，建議我國電信業(yè)每年由國家通信委員會組織召開一次聽證會，邀請信息產(chǎn)業(yè)部、各電信主體、人大代表、民主黨派及各部門和各階層的電信消費(fèi)者代表參加，就電信產(chǎn)業(yè)政策、政府管制及企業(yè)的市場行為與績效等展開討論，為制定科學(xué)合理的電信政策和管制措施、形成有效競爭的電信市場提供建設(shè)性意見。

注釋:

①木斯:《IP電話，有消費(fèi)傳來》，載《中國計算機(jī)報》，1999-03-11，C(1)。

②Sosnick， Stephen H. A.， Critique of Concept of WorkableCompetition， Quarterly Journal of Economics， 1958， Vol. 72(August).

③E.Kantzenbach，Die Funktionsfaehing Keit des Wettbewerbs，2.Aufl. Goettingen.1967，s.16~19.

④隴小渝、李洛鄭:《關(guān)于電信企業(yè)股份制改造的幾點(diǎn)思考》，載《西安郵電學(xué)院學(xué)報》，1998(9)。

⑤《第二大電信巨頭伴火車呼嘯而至》，載《長沙電信報》，2000-01-20，C(3)。

⑥李思榮、王智:《CATV——中國電信的強(qiáng)勁競爭對手》，載《郵電企業(yè)管理》，1998(2)。

⑦《招安的憂慮——ISP困難重重》，載《計算機(jī)世界》，1998-07-21，D(3)。

⑧孫安:《政策和策略是中國Internet發(fā)展的生命線》，載《計算機(jī)世界》，1998-01-13，D(4)。

⑨王學(xué)慶:《關(guān)于促進(jìn)我國電信市場有效競爭機(jī)制建立的對策研究》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，1999(5)。

10朱漢夫、吳應(yīng)泉:《聽證會打破非常價格》，載《計算機(jī)世界(光盤版)》，1999(2)。