【摘要】縱觀世界主要國家和地區(qū)水資源管理立法和實(shí)踐，大都將流域綜合管理作為其核心內(nèi)容之一，并側(cè)重于從流域整體層面維護(hù)河流健康、公平合理利用水資源。由于流域水資源開發(fā)、利用和保護(hù)與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素關(guān)系密切，因此各國和地區(qū)的流域制度表現(xiàn)形式有所不同。本文在闡述世界主要國家和地區(qū)水資源管理立法和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，分析了目前流域綜合管理的立法模式和管理體制，及其對(duì)我國流域管理法律制度構(gòu)建的啟示。

【英文摘要】In countries and regions， the integrated river basin management as one of core content in water resource management legislation and practice， which focus on the overall level of maintenance from the basin of river health， fair and reasonable use of water resources. Because of river basin water resources development， utilization and protection with the local social， economic， cultural and other factors are closely related， so the basin system manifestations of many countries and regions are different. On the basis of expatiating water resource management legislation and practice of major countries and regions，the paper analysis the current legislation of integrated river basin management model and management mechanism， and put forward appropriate advice for river basin management legal system.

【關(guān)鍵詞】流域綜合管理；立法模式；管理體制；啟示

【英文關(guān)鍵詞】 integrated river basin management；legislative model；management system；advice

【正文】

水資源不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境的控制因素，因其涉及多方利益主體、多元利益交叉而被普遍關(guān)注，水資源可持續(xù)利用和安全已經(jīng)成為世界各國的共識(shí)。目前，我國流域水資源污染和生態(tài)環(huán)境的破壞已十分突出，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙。同時(shí)，現(xiàn)行法律僅注重水資源控制與水污染防治，缺乏在水資源優(yōu)化配置、合理開發(fā)、維護(hù)正常經(jīng)濟(jì)與生態(tài)功能等方面的基礎(chǔ)性立法，已不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又好有快的發(fā)展要求。

流域水資源管理是將自然屬性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性融為一體的系統(tǒng)工程，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。世界發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與立法實(shí)踐表明，以法律形式代替行政命令并按社會(huì)公平性、維護(hù)公共利益的原則管理流域水資源，順應(yīng)水資源的自然運(yùn)移規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特性，統(tǒng)籌兼顧流域水資源的配置與開發(fā)、治理與保護(hù)，從單一的區(qū)域管理提升到國家宏觀控制與區(qū)域管理相結(jié)合，不僅在一個(gè)國家、一個(gè)區(qū)域的水資源流域綜合規(guī)劃和管理中顯現(xiàn)重要性，有的還在跨國河流綜合管理中發(fā)揮指導(dǎo)作用，有效地保證了流域水資源開發(fā)活動(dòng)的安全性和可持續(xù)性，其成功經(jīng)驗(yàn)可為我國流域水資源綜合管理立法提供借鑒和參考。

一、流域綜合管理已成為世界水資源利用和保護(hù)立法和實(shí)踐的主要內(nèi)容

進(jìn)入新世紀(jì)以來，世界各國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)水質(zhì)、水環(huán)境及水資源的可持續(xù)利用提出了更高的要求。與此同時(shí)，水資源的污染和短缺已成許多國家和地區(qū)的發(fā)展障礙，不僅對(duì)人類的生命健康和財(cái)產(chǎn)造成威脅和損害，還可能引發(fā)國家和地區(qū)的沖突，成為影響安全問題的一個(gè)基本要素，將會(huì)愈來愈成為世界各國安全事務(wù)的核心。以流域?yàn)閱卧獙?duì)水資源進(jìn)行綜合開發(fā)與統(tǒng)一管理，正是在這種背景條件下的一種理性反思，己被越來越多的國際和地區(qū)所接受，并體現(xiàn)在水資源管理的立法和實(shí)踐中。

（一）美國

美國流域水資源管理立法體現(xiàn)出了聯(lián)邦制國家的特點(diǎn)。美國聯(lián)邦和各州可以根據(jù)需要，分別制定適合全國的聯(lián)邦流域水資源法和各州的流域水資源法律。整體而言，美國有關(guān)水資源的立法體現(xiàn)了合理利用水資源，協(xié)調(diào)資源之間的規(guī)劃，其管理體制也體現(xiàn)了流域綜合開發(fā)利用的特點(diǎn)。如，1866年《采礦法》、1970年《土地法》、1877年《沙漠土地法》規(guī)定了和承認(rèn)了水權(quán)的有效性，并可以根據(jù)已有的采礦權(quán)、灌溉權(quán)和生產(chǎn)權(quán)分配用水量；1965年《水資源規(guī)劃法案》則要求從流域整體利益出發(fā)，協(xié)調(diào)水土資源規(guī)劃，優(yōu)化國家自然資源。

由于淡水資源非常豐富，美國將水資源視為一種供人類開發(fā)、利用的財(cái)產(chǎn)，就像土地和森林一樣。[1]因此，美國水資源立法與其商務(wù)、財(cái)產(chǎn)、合同以及一般福利條約的法律制度相關(guān)，這些相關(guān)的法律為美國流域水資源立法提供了基礎(chǔ)。同時(shí)，美國水資源立法還因地理位置的而有所不同。美國東部地區(qū)水資源較為豐富，因此河岸所有權(quán)（也稱為濱岸權(quán)riparian rights）成為水法規(guī)和水資源管理的理論基礎(chǔ)。河岸所有權(quán)理論將水資源視為一種公共財(cái)產(chǎn)，為所有的河岸所有權(quán)人共享，強(qiáng)調(diào)上下游之間用水權(quán)利的平等。而在美國干旱的西部地區(qū)，為了合理和高效地利用水資源，立法采用優(yōu)先占用權(quán)（first in time， first in right）。這一理論將水資源視為一種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，其獲得與是否擁有與河流相鄰的土地所有權(quán)無關(guān)。只要權(quán)利人合理使用水資源，可以用于家庭生活、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)以及城市供水等。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)于水資源的需求和競(jìng)爭(zhēng)逐漸增加。美國水資源立法也進(jìn)行了一些調(diào)整。從20世紀(jì)50年代起，東部地區(qū)一半以上的州實(shí)行水資源行政許可證管理，在繼續(xù)保留河岸所有權(quán)同時(shí)，將用水許可證制度作為補(bǔ)充，有效解決了非河岸所有權(quán)人的用水問題。為了協(xié)調(diào)水資源合理利用，實(shí)行流域綜合管理，1965年美國國會(huì)通過了《水資源規(guī)劃法案》，成立了水資源理事會(huì)（Water Resource Council），隨后又成立了各流域委員會(huì)，負(fù)責(zé)流域水資源以及相關(guān)土地資源的綜合開發(fā)利用。

（二）日本

明治維新以后， 日本形成中央集權(quán)的國家，開始對(duì)于流域水資源實(shí)行統(tǒng)一綜合管理。1896年日本頒布了《河川法》，廢除了河流的私有制，由河流所在地的政府負(fù)責(zé)管理，并由建設(shè)大臣對(duì)其管理進(jìn)行監(jiān)督。

隨著日本經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，用水量急劇增加，對(duì)于流域水資源的使用和管理提出了新的要求。在20世紀(jì)60到70年代，日本制定了一系列流域水資源管理的法律：如1961年《水資源開發(fā)公團(tuán)法》、《水資源促進(jìn)法》、1970年《水質(zhì)污染防治法》、1973年《水源地域政策特別措施法》等等。

值得注意的是，1964年對(duì)于《河川法》進(jìn)行了修改，成為日本內(nèi)河流域綜合管理的基本法。其立法目的是為了防止河流發(fā)生洪水和高海潮等災(zāi)害，合理地利用河流，對(duì)河流進(jìn)行綜合管理，保持河水正常的功能，以利于國土的保持與開發(fā)、保護(hù)公眾安全和提高公眾社會(huì)福利。為此，規(guī)定河流屬公用資源，不得據(jù)為私有。為了便于管理《河川法》將河流分為一級(jí)河流和二級(jí)河流，而且包含這兩級(jí)河流上的所有河流管理設(shè)施，分別由建設(shè)大臣和河流所在的都道府縣的都道府縣知事行使管理權(quán)。同時(shí)，《河川法》對(duì)于河流管理、河流開發(fā)、利用、保護(hù)、河流保護(hù)區(qū)域以及水利調(diào)節(jié)、大壩有關(guān)的特殊情況做出了明確、具體的規(guī)定。

（三）歐盟

歐盟已將流域作為一個(gè)整體空間來考慮，對(duì)于流域內(nèi)各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染物控制總量計(jì)劃等都進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并進(jìn)一步增強(qiáng)流域內(nèi)各國所有排污單位的責(zé)任感， 加強(qiáng)參與者之間的合作；加強(qiáng)流域國際合作， 共同協(xié)力承擔(dān)污染治理責(zé)任。從2000年12月開始，歐盟國家正式啟動(dòng)了統(tǒng)一的水資源管理法律文件《歐盟水框架指令》（Water Framework Directive，WFD），將流域綜合管理規(guī)定為核心內(nèi)容之一。

英國對(duì)水資源實(shí)行以流域?yàn)榛A(chǔ)的統(tǒng)一管理，英國政府還通過國家環(huán)境署推行流域取水管理戰(zhàn)略（CAMS），按流域規(guī)劃和利用水資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域的綜合管理，保護(hù)水資源生態(tài)平衡。1992年法國政府修訂《水法》，明確將水資源規(guī)定為國家所有，水資源開發(fā)、利用和保護(hù)要以公共利益為目的，遵守自然平衡法則，進(jìn)行流域綜合管理，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)性。西班牙《水法》則在其前言部分強(qiáng)調(diào)：使用水資源“必須注意做到不破壞環(huán)境和資源本身，尤其要最大限度地減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，并使其在整個(gè)水文作用過程中所引起的費(fèi)用和負(fù)擔(dān)能夠得到合理的分配。”“以保證在所有情況下能夠做到對(duì)各用水方面都公平合理，而不論是發(fā)源地、地表水或地下水。”

（四）澳大利亞

澳大利亞憲法將流域水資源立法的權(quán)限賦予各州。因此，澳大利亞的各州根據(jù)自己的特點(diǎn)制定了水資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理等內(nèi)容完整的水法。如：維多利亞州在1881年制定了《維多利亞水土保持法》，以發(fā)展灌溉、保持水土和建立有關(guān)管理機(jī)構(gòu)為注意內(nèi)容；為促進(jìn)水資源國有化，1886年制定了《維多利亞綜合灌溉法》；1905年制定《維多利亞水法》，并據(jù)此設(shè)立了流域綜合管理的機(jī)構(gòu)河流和供水委員會(huì)。南澳大利亞州1976年頒布了新的《水法》，對(duì)于水資源進(jìn)行全面管理，包括地表水和地下水水量和水質(zhì)的所有方面。

除了立法之外，澳大利亞流域綜合管理實(shí)踐也取得了一定的成就，并形成自己獨(dú)特的全流域管理(TCM)方法。墨累—達(dá)令河（Murray-Darling ）流域管理便是一個(gè)成功的例子。墨累—達(dá)令河流域?yàn)榇龠M(jìn)與協(xié)調(diào)全流域的有效規(guī)劃和管理，采取了一系列政策與措施，其中包括《墨累—達(dá)令流域行動(dòng)》的制訂、自然資源管理戰(zhàn)略、土地關(guān)愛與社區(qū)參與等。為了保護(hù)河流、生態(tài)系統(tǒng)與流域健康，2001年制訂了(2001～2010年墨累—達(dá)令河流域綜合管理戰(zhàn)略——確保可持續(xù)的未來》，作為新的自然資源管理戰(zhàn)略。[2]

（五）發(fā)展中國家

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，發(fā)展中國家對(duì)于水資源的要求也日益提高，流域綜合管理同樣體現(xiàn)在其立法和實(shí)踐中。

1、 印度

印度水資源管理的立法是根據(jù)各個(gè)地區(qū)的基本情況制定，因此州立法種類較多。在國家層面，為協(xié)調(diào)和解決河流開發(fā)管理以及水糾紛的相關(guān)問題， 1956年印度頒發(fā)了《河道管理法》，《邦際水糾紛法》。根據(jù)立法，印度的流域水資源所有者為國家，水資源管理的目標(biāo)是滿足對(duì)于水資源的需求。

2、南非

在南非，由于水資源的貧乏，因此被作為稀有資源對(duì)待。南非從資源的戰(zhàn)略角度管理流域水資源。為公平、合理分配和使用水資源，1997年頒布了修訂的《南非共和國水法》，明確水資源屬于全體人民，由中央政府全面管理，并專章規(guī)定了流域管理戰(zhàn)略，其內(nèi)容包含：提出水資源管理轄區(qū)內(nèi)的水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、保持、管理和控制的戰(zhàn)略、目標(biāo)、計(jì)劃、準(zhǔn)則和程序；考慮水資源管理轄區(qū)內(nèi)的地質(zhì)、人口、土地利用、氣候、植物和水利工程等；考慮當(dāng)前的和今后可能的用水戶的需要和期望等等。

二、世界主要國家和地區(qū)流域綜合管理制度評(píng)述

科學(xué)的流域立法模式和合理的流域管理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)流域整體效益最大化的重要保證。“因?yàn)樗Y源本身與行政區(qū)劃無關(guān)”，[3]世界主要國家和地區(qū)的流域綜合管理制度已將自然地理范疇作為水資源管理區(qū)劃的關(guān)鍵因素，并以此作為水資源管理立法和體制構(gòu)筑的基本原則。因此，筆者將從立法模式和流域管理體制兩個(gè)方面對(duì)世界主要國家和地區(qū)的流域綜合管理制度進(jìn)行評(píng)析。

（一）立法模式

現(xiàn)行的水資源法律制度是流域管理制度和規(guī)定的基礎(chǔ)和保障，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用重大，而立法模式是一國現(xiàn)行法律制度的體現(xiàn)。

流域綜合管理的立法模式，即在立法時(shí)所采取的法律范式或立法體例。一國采取什么樣的立法模式，受該國的政治制度、民族狀況、歷史、文化傳統(tǒng)等客觀因素的決定和影響。從法律方面說，一個(gè)國家的立法模式是直接由該國的國家形式?jīng)Q定的。

根據(jù)美國憲法，美國聯(lián)邦和州均有水資源管理立法權(quán)。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定水資源管理的總體政策和規(guī)章立法，由州負(fù)責(zé)實(shí)施。美國的水法律法規(guī)設(shè)定的十分詳盡，流域綜合管理的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)在水資源有關(guān)的法律中，采用的是復(fù)合制的立法模式。如《清潔水法》、《安全飲用水法》、《水資源規(guī)劃法》、《濕地與流域管理法》等等，同時(shí)各州還有自己的水資源法律，沒有也不可能制定一部綜合性的水法。流域管理立法可以分為聯(lián)邦和州兩級(jí)，聯(lián)邦和各州可以根據(jù)需要，分別制定適合全國的聯(lián)邦流域水資源法和各州的流域水資源法律。因此，體現(xiàn)出聯(lián)邦制國家立法權(quán)分配的特點(diǎn)。

在日本，由于水資源所有權(quán)歸國家，水資源立法權(quán)由國家實(shí)行，地方政府沒有立法權(quán)。為保護(hù)水資源，日本制定了大量與水資源有關(guān)的法律。如為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在1950年代就制定了30多部與水資源相關(guān)的法律。從日本的立法模式來看，雖然沒有專門針對(duì)流域綜合管理的單行立法，但是在有關(guān)水資源的法律中大都規(guī)定了相關(guān)的內(nèi)容，尤其是《河川法》中對(duì)于流域管理的規(guī)定。

歐盟流域綜合管理的立法模式有兩個(gè)層面，一是成員國的立法，而是歐盟的立法。歐盟成員國的立法模式同樣表現(xiàn)了國家形式?jīng)Q定因素，立法權(quán)限也由政府行使或者由政府和地方行使。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)歐盟的區(qū)域政策，有關(guān)的歐盟立法也成為流域綜合管理的法律依據(jù)。如：2000 年頒布了《歐盟水框架指令》（WFD），使歐盟各國水資源管理法律體系進(jìn)一步得到完善，構(gòu)成了歐盟法律、各國法律、各州法律、地區(qū)法律四個(gè)非常鮮明的法律層次。

澳大利亞是一個(gè)聯(lián)邦制國家，水資源立法主要分聯(lián)邦和州兩級(jí)，聯(lián)邦和各州都有自己的水資源法規(guī)，如：維多利亞、新南威爾士州、昆士蘭州等都規(guī)定了水法。澳大利亞水資源法很多，主要是一些單項(xiàng)立法，但是“綜合環(huán)境管理一直受到澳大利亞政府的日益關(guān)注”[4]

（二）管理體制

為了加強(qiáng)對(duì)流域水資源的系統(tǒng)性和綜合性管理，減少部門間權(quán)限的重復(fù)，提高水資源管理的效率，各國在管理體制的設(shè)置上不約而同地體現(xiàn)出向一個(gè)核心部門聚集的現(xiàn)象。

流域管理機(jī)構(gòu)是流域綜合管理的執(zhí)行、監(jiān)督與技術(shù)支撐的主體，但由于流域獨(dú)特的自然人文傳統(tǒng)、歷史變化和國家政治體制等因素的影響，流域管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)與管理方式上呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。

美國流域管理體制的特點(diǎn)是流域的統(tǒng)一綜合開發(fā)利用。美國負(fù)責(zé)流域水資源管理的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)有環(huán)境保護(hù)署、陸軍工程兵團(tuán)、墾務(wù)局、農(nóng)業(yè)部水土保持局、能源部等機(jī)構(gòu)；各州政府為了與聯(lián)邦相關(guān)機(jī)構(gòu)平行設(shè)立州水資源管理機(jī)構(gòu)，按照地區(qū)分工協(xié)作，對(duì)流域水資源規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。同時(shí)，為解決跨州的水資源管理問題，美國建立了一些流域的水資源管理委員會(huì)，如田納西流域管理局。

日本沒有設(shè)立統(tǒng)一的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，而是多部門管理，實(shí)行水資源利用與水資源污染防治分離，分為國家和地方兩級(jí)：如國家有厚生勞動(dòng)省、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、國土交通省等負(fù)責(zé)，在地方有都、道、府和縣的水資源管理機(jī)構(gòu)。

歐盟成員國的流域管理體現(xiàn)出綜合性。英國流域水資源經(jīng)歷了從地方分散管理到流域統(tǒng)一管理的發(fā)展，目前實(shí)行流域統(tǒng)一管理與水務(wù)私有化相結(jié)合的管理體制。主要管理機(jī)構(gòu)為英格蘭和威爾士環(huán)保署、蘇格蘭國家水利局、北愛爾蘭環(huán)境部供水處；與此同時(shí)，在較大的河流上都設(shè)有流域委員會(huì)、流域管理局、水務(wù)局或水務(wù)公司，統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建沒與管理。法國按流域規(guī)律設(shè)置流域水管理機(jī)構(gòu)的模式，以流域?yàn)榛A(chǔ)實(shí)行三級(jí)協(xié)商的流域管理體制，成為其流域管理的最大特點(diǎn)。國家水委員會(huì)負(fù)責(zé)制定國家水政策、方針以及相關(guān)立法；各流域委員會(huì)負(fù)責(zé)本流域內(nèi)水資源統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，目標(biāo)是既滿足用戶的用水需求，又滿足環(huán)境保護(hù)的需求；地方水委員會(huì)具體負(fù)責(zé)地區(qū)水資源的相關(guān)管理。

加拿大的流域管理體制是通過建立由聯(lián)邦、州和地方政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境部門人員組成的流域委員會(huì)，其特點(diǎn)是國家和地方政府共同管理。澳大利亞流域管理的特點(diǎn)是以州為核心進(jìn)行管理，管理體制分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)。主要的機(jī)構(gòu)有水資源理事會(huì)、州際水管理機(jī)構(gòu)、地方水管理機(jī)構(gòu)、墨累河流域委員會(huì)等等。

在流域水資源的開發(fā)和管理方面，印度政府采用以流域?yàn)閱卧错?xiàng)目管理的體制：由發(fā)起的部門牽頭，有關(guān)聯(lián)邦、州和區(qū)政府機(jī)有關(guān)構(gòu)、非政府組織、國際資助機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同參與。[5]

從世界主要國家和地區(qū)的流域管理體制來看，大都采取了流域管理體制與綜合管理機(jī)制相結(jié)合的作法。各國均組建了水資源保護(hù)和管理職責(zé)的專門管理機(jī)構(gòu)，并逐漸成為水資源管理權(quán)限的核心機(jī)構(gòu)；同時(shí)，與國家政府的集中管理相對(duì)應(yīng)，按照流域綜合管理的要求，在地方設(shè)立以流域綜合管理為主的不同效力層級(jí)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

三、對(duì)我國流域綜合管理的啟示

上文的分析對(duì)我國流域綜合管理制度的立法模式和管理體制構(gòu)建的啟示如下：

（一）針對(duì)流域綜合管理制定專門法律

我國流域水資源、水力資源和水域資源十分豐富，在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展中具有舉足輕重的作用。但是我國目前的流域水資源問題十分嚴(yán)重，如廢污水排放量巨大，水污染治理嚴(yán)重滯后；水土流失嚴(yán)重，未能得到有效控制；生態(tài)環(huán)境惡化程度加劇，自然水系被人為阻隔等。雖然現(xiàn)行的相關(guān)法律制度在水資源管理中起到一定的作用，但基本上都是從水資源的某一個(gè)方面來規(guī)定的，并不是從流域整體和綜合管理的角度來規(guī)定的，已經(jīng)不能滿足當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于流域水資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的要求。

流域的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及水資源的利用、管理、防洪減災(zāi)、水土保持、水電開發(fā)、流域航運(yùn)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理和建設(shè)等諸多方面。流域綜合管理制度提供了一個(gè)能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利和環(huán)境的可持續(xù)性整合到?jīng)Q策過程中的制度與政策框架，世界主要國家和地區(qū)等的立法和實(shí)踐已經(jīng)體現(xiàn)了流域綜合管理的發(fā)展趨勢(shì)，從傳統(tǒng)的流域管理向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變，并取得了較好的效果。

因此，需要制定一部專門的、以流域統(tǒng)一管理為明確指導(dǎo)思想的流域法，以適合我國流域開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的需要。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)從全流域水資源管理的角度制定一部專門的法律，以便統(tǒng)一規(guī)范流域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，管理活動(dòng)和其他不利于流域可持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)；理順流域管理中的各種關(guān)系；調(diào)整在流域自然資源之開發(fā)、利用、保護(hù)、管理和污染防治活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。

立法是流域綜合管理的基礎(chǔ)。從世界范圍來看，流域綜合管理的立法大都確立了流域管理的目標(biāo)、原則、體制和運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。例如法國《水法》明確以水資源的平衡管理為目的，在尊重自然平衡的同時(shí)，使水資源保護(hù)、增值以及開發(fā)符合大眾利益，并建立新的行政管理機(jī)構(gòu)。

我國流域管理立法可以針對(duì)具體國情采用針對(duì)專門流域的立法模式，以平衡不同利益要求，實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。具體而言，可以專門制定對(duì)我國可持續(xù)發(fā)展中具有舉足輕重的作用流域的法律，如《長(zhǎng)江法》、《黃河法》等，這些立法應(yīng)具有流域管理的綜合性，是流域管理的基本立法；同時(shí)，又因針對(duì)具體流域而具有特殊性。其內(nèi)容應(yīng)包括：立法目的、立法原則、適用范圍、權(quán)屬制度、流域管理體制設(shè)置和運(yùn)行原則、信息公開與公眾參與制度、流域管理規(guī)劃制度、流域水資源保護(hù)制度、流域水工程管理、河道管理及防洪管理制度、相關(guān)利益方的權(quán)利和義務(wù)、流域管理的經(jīng)濟(jì)措施等。

立法模式是影響立法成本的決定性因素之一，并且直接決定著立法的實(shí)效與權(quán)威。由于我國流域水資源管理涉及多方利益主體，存在多元利益交叉情況，為了保證我國流域管理立法的實(shí)效和權(quán)威，應(yīng)由全國人大或其常委會(huì)制定法律，提高立法的層級(jí)。這樣不僅能協(xié)調(diào)流域不同區(qū)域的利益要求，還能避免不同部門、不同地區(qū)的重復(fù)立法以及相互之間的立法沖突，從而降低立法成本，節(jié)約社會(huì)資源，提高立法效率。

（二）建立有效的流域管理體制

我國現(xiàn)行法律規(guī)定的流域綜合管理體制是“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”，其實(shí)質(zhì)是“統(tǒng)一管理與分散管理相結(jié)合”或“流域管理與部門管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。[6]但現(xiàn)行的流域管理體制已不能滿足可持續(xù)發(fā)展需要，需要建立更為有效的流域管理。

有效的流域管理機(jī)構(gòu)是實(shí)施流域綜合管理的體制保證。目前，世界主要國家和地區(qū)大都根據(jù)相關(guān)立法、協(xié)議或政府授權(quán)建立了流域管理機(jī)構(gòu)。如澳大利亞通過聯(lián)邦政府與州政府的《墨累－達(dá)令河流域動(dòng)議》建立了墨累－達(dá)令河流域部級(jí)理事會(huì)、流域管理委員會(huì)和社區(qū)咨詢委員會(huì)；美國《田納西流域管理局法》，成立田納西流域管理局(TVA)；加拿大根據(jù)《可持續(xù)發(fā)展憲章》建立弗雷澤河流域理事會(huì)。

流域管理機(jī)構(gòu)作為利益相關(guān)方參與的公共決策平臺(tái)，其權(quán)威性往往是各種利益平衡的結(jié)果與反映。有效的流域管理機(jī)構(gòu)通常有法定的組織結(jié)構(gòu)、議事程序與決策機(jī)制，其決策對(duì)地方政府有制約作用。由于我國現(xiàn)行的流域管理體制形成了中央和地方政府的許多部門參與水資源的管理，流域區(qū)域利益相關(guān)方利益沖突，給流域的城鄉(xiāng)供水、水污染防治、水資源及生態(tài)保護(hù)等工作帶來了很多障礙，造成水資低效源管理。雖然流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍會(huì)隨著流域問題的演變而有所調(diào)整，其權(quán)威性也會(huì)受到來自地方與部門的挑戰(zhàn)，但符合國情與流域特點(diǎn)的流域機(jī)構(gòu)依然是流域綜合管理的體制，其保障能夠真正起到指導(dǎo)流域水資源有效且可持續(xù)利用、流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用。流域管理的合理權(quán)利結(jié)構(gòu)是流域管理有效實(shí)施的保障。在流域綜合管理的框架下，對(duì)支流與地方的適當(dāng)分權(quán)是流域管理落到實(shí)處的重要保障。

因此，我國可以根據(jù)具體情況建立流域管理體制，即建立跨行政區(qū)域、直接隸屬國務(wù)院的流域管理委員會(huì)，同時(shí)在流域不同區(qū)域設(shè)立流域委員會(huì)的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是從全流域角度保護(hù)資源，維護(hù)流域自然生態(tài)系統(tǒng)的健康，促進(jìn)全流域自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

【注釋】

[1] William L. Andreen，Developing a More Holistic Approach To Water Management in the United States. 36 Environmental Law Reporter 10277. http://ssrn.com/abstract=894959

[2] Murray Darling Basin，Ministerial Council．Integrated Catchment Management in the Murray-Dating Basin 2001—2010 Delivering a sustainable future[M]．Canberra Australia，2001．

[3] 馮尚友．水資源持續(xù)利用與管理導(dǎo)論[M] ．北京：科學(xué)出版社，2000年，第115頁。

[4] Dr． Gerry Bates and Zada Lipman，“Recent Trends in Environmental Law in Australia：Proposals for Integrated Environmental Management”， Resources Management Law Association of New Zealand， September 1997，Queenstown，New Zealand．

[5]劉東．亞洲幾個(gè)國家的水土保持和小流域管理狀況(I)（J）．水土保持科技情報(bào) 2004年第2期。

[6] 王樹義．流域管理體制研究[J]．長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境2000年11月。