關(guān)鍵詞: 水資源;水資源國家所有權(quán);性質(zhì)

內(nèi)容提要: 關(guān)于水資源國家所有權(quán)法律性質(zhì)的公權(quán)說和物權(quán)說的觀點(diǎn)各有偏頗之處。水資源國家所有權(quán)既有公權(quán)性質(zhì)，又具私權(quán)特征，其雙重屬性應(yīng)從水資源國家所有權(quán)主體和客體的特殊屬性來分析理解。 一、關(guān)于水資源國家所有權(quán)法律性質(zhì)的學(xué)說觀點(diǎn) 《中華人民共和國憲法》第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《中華人民共和國水法》第三條規(guī)定：“水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。”憲法、法律的這些規(guī)定賦予水資源國家所有權(quán)充分的法源依據(jù)，初看之下似乎是沒有什么疑問了，但水資源國家所有權(quán)究竟是何種性質(zhì)的權(quán)利，學(xué)術(shù)界還是有幾種不同的觀點(diǎn)。 （一）物權(quán)說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，水資源國家所有權(quán)，顧名思義，就是物權(quán)中所有權(quán)的一種類型，屬私權(quán)范圍，受物權(quán)法的調(diào)整。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定，所謂物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)；所謂所有權(quán)，是指所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。水資源國家所有權(quán)，就是國家作為所有人依法對(duì)水資源享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。這種權(quán)利從根本上說，是國家享有的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。 （二）公權(quán)說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家享有以及行使的自然資源所有權(quán)，無論從形式還是內(nèi)容上，都更多地表現(xiàn)為公權(quán)性質(zhì)而非私權(quán)性質(zhì)。首先從法源上看，國家對(duì)于城市土地和其它自然資源的所有權(quán)是直接依據(jù)憲法取得的，而非直接依據(jù)民法取得。其次從權(quán)利構(gòu)成上看，自然資源國家所有權(quán)相較私人所有權(quán)，其主體具有特殊性。國家是一個(gè)不可分割、抽象的集合概念。一般而言，國家不能成為民事法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，國家更多扮演的是行政管理人和社會(huì)裁判人的角色。因此，國家總是以委托代理人的形式行使所有權(quán)。再則從權(quán)利特征上看，國家自然資源所有權(quán)與私人所有權(quán)相比，不具有民事上的可讓與性，國家所有的財(cái)產(chǎn)不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓，不得被強(qiáng)制執(zhí)行，不得被納入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。另外，從國家所有權(quán)與私人所有權(quán)的關(guān)系上看，兩者也并不能居于完全平等的相互地位。因此，自然資源國家所有權(quán)是公法意義上的權(quán)力，更多體現(xiàn)的是國家主權(quán)對(duì)自然資源權(quán)屬構(gòu)成的決定性，體現(xiàn)了我國作為公有制國家，對(duì)國內(nèi)事務(wù)的最高權(quán)力，對(duì)國內(nèi)資源的絕對(duì)支配權(quán)。對(duì)于水資源國家所有權(quán)而言，政府代表國家行使水資源的所有權(quán)，更多地表現(xiàn)為政府對(duì)于水資源的管理行為，水資源利用權(quán)的產(chǎn)生、變更、終止均與政府行為有關(guān)，因此，水資源國家所有權(quán)就法律性質(zhì)而論，不是或不完全是民法意義上的所有權(quán)，它更多地表現(xiàn)為國家的一種行政權(quán)力。 [1] [1] （三）雙重性說。這種觀點(diǎn)兼采物權(quán)說和公權(quán)說的理論，認(rèn)為水資源國家所有權(quán)既具有私法性質(zhì)，又具有某些公法特征。所有權(quán)概念表明了物的歸屬關(guān)系和所有權(quán)人對(duì)該物享有完全的支配權(quán)，針對(duì)這一點(diǎn)而言，所有權(quán)概念也適用于水資源國家所有權(quán)，因?yàn)樗Y源國家所有權(quán)指的就是水資源對(duì)國家的歸屬關(guān)系和國家對(duì)水資源享有完全的支配權(quán)。但所有權(quán)在物權(quán)法中并不是一個(gè)孤立的概念，而是由諸多內(nèi)容構(gòu)成的所有權(quán)制度，包括所有權(quán)的取得與喪失、所有權(quán)的內(nèi)容、所有權(quán)行使的限制等，而這些規(guī)定大多都是針對(duì)私人主體的。由于國家是一個(gè)政治概念，它行使國家職能，享有公權(quán)力。這就決定了水資源國家所有權(quán)的取得途徑與行使方式，超出了民法中所有權(quán)的調(diào)整范圍，具有不同于私人所有權(quán)的一些公法特征：國家可以通過行使公權(quán)力取得水資源所有權(quán)；國家對(duì)水資源所有權(quán)的行使，必須由相關(guān)法律作出明確規(guī)定，而不能任由行使國家所有權(quán)的代理人自行決定。也有學(xué)者從水資源所具有的生態(tài)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性來論述水資源國家所有權(quán)公私性質(zhì)兼具的特點(diǎn)。由于水資源具有稀缺性、效用性和可支配性，因而權(quán)利人可以對(duì)水資源進(jìn)行排他性的支配；水資源可以為權(quán)利人占有、使用和收益，決定了水資源可以成為私人品，可通過市場機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行有效配置和充分利用。同時(shí)，水資源具有重要的生態(tài)價(jià)值，影響和決定任何其他生命體的生存及發(fā)展，關(guān)涉重大公共利益、社會(huì)利益，具有非競爭性和非獨(dú)占性以及社會(huì)公益性，需要政府采取非市場手段進(jìn)行干預(yù)和保護(hù)。 [1] [1]因此，水資源國家所有權(quán)不是一種純粹意義上的物權(quán)，而是既帶有私權(quán)性質(zhì)同時(shí)又具有公權(quán)特征的權(quán)利。 二、對(duì)水資源國家所有權(quán)法律性質(zhì)各種學(xué)說的評(píng)價(jià) （一）對(duì)“物權(quán)說”的質(zhì)疑 關(guān)于水資源國家所有權(quán)法律性質(zhì)“物權(quán)說”的觀點(diǎn)，只看到了水資源國家所有權(quán)與私人所有權(quán)在物的歸屬問題和對(duì)物的支配性方面的相似點(diǎn)，卻沒有深入研究這些相似點(diǎn)背后的根本性差異，失之偏頗。首先，我們來比照兩種權(quán)利的客體。根據(jù)現(xiàn)有的物權(quán)法理論，所有權(quán)的客體，必須具備以下五個(gè)特點(diǎn)：（1）可為權(quán)利客體，即非人格性；（2）為有體物；（3）可為人力所支配；（4）有確定的界限或者范圍；（5）獨(dú)立為一體。②反觀水資源國家所有權(quán)，它的客體水資源，是否具備所有權(quán)客體完整的屬性呢？顯然，水資源不完全滿足作為所有權(quán)客體的這些條件。《中國大百科全書》對(duì)水資源定義為：“人類可利用的水資源，主要是指某一地區(qū)逐年可以恢復(fù)和更新的淡水資源”。根據(jù)這個(gè)定義，水資源是一個(gè)抽象的集合概念，它的外延很寬泛，可以包括水流、湖泊等地表水，也可以包括地下水，甚至是大氣水。因此，水資源沒有具體的形狀，也不能為人力所隨便支配，它沒有明確的界限，無法“特定”為所有權(quán)的客體。