摘要：浙江省湖州市老虎潭水庫(kù)在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，采用BOT形式，引入民間資本，解決了政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資金不足之間的矛盾。就項(xiàng)目進(jìn)展情況、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、項(xiàng)目政策處理、原水供應(yīng)、項(xiàng)目監(jiān)管等幾個(gè)方面進(jìn)行了全面闡述，并就該項(xiàng)目帶來(lái)的啟示及需要完善的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：BOT老虎潭水庫(kù)；民間資本

1老虎潭水庫(kù)BOT項(xiàng)目背景

湖州市是浙江省北部、太湖南岸的中心城市，以絲綢文化為代表的歷史文化名城。2008年末全市土地面積5818km2，總?cè)丝?58.50萬(wàn)人。2008年全市實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1034.89億元，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3.67萬(wàn)元，2008年末，市區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到21604元，農(nóng)民人均純收入10751元。

湖州市多年平均水資源總量39.46億m3，僅占全省的4％，全市人均水資源占有量1534m3／人，僅為全省平均值2710m3／人的57％。同時(shí)，湖州市洪澇旱災(zāi)害交替并存，建國(guó)以來(lái)，曾發(fā)生洪、澇、旱災(zāi)37次，其中洪澇20次，平均2.7年一次；干旱17次，平均3.2年一次。湖州市目前防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，基礎(chǔ)設(shè)施差，調(diào)控工程少，難以防御強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、長(zhǎng)歷時(shí)梅雨、流域性大洪水和突發(fā)性、區(qū)域性大暴雨對(duì)中小流域的危害。

為了解決湖州市今后用水矛盾及東苕溪防洪需要，湖州市人民政府決定興建老虎潭水庫(kù)。湖州老虎潭水庫(kù)位于湖州市境內(nèi)的東苕溪支流埭溪上，是一座以防洪為主，結(jié)合供水，兼顧灌溉等綜合利用的中型水庫(kù)。老虎潭水庫(kù)集水面積110平方公里。多年平均徑流量8622萬(wàn)m3，水庫(kù)總庫(kù)容9966萬(wàn)m3，正常蓄水量7207萬(wàn)m3，調(diào)節(jié)庫(kù)容6813萬(wàn)m3，防洪庫(kù)容3503萬(wàn)m3。工程建成后，將有效減輕東苕溪沿線(xiàn)的行洪壓力。提高湖州中心城市防洪能力，使埭溪流域防洪標(biāo)準(zhǔn)由目前5－10年一遇提高到20－100年一遇；并可為湖州中心城區(qū)，埭溪沿岸村鎮(zhèn)供水6342萬(wàn)m3，增加年灌溉水量183萬(wàn)m3。

2老虎潭水庫(kù)BOT項(xiàng)目特征

2.1項(xiàng)目進(jìn)展

2003年7月，市委、市政府召開(kāi)老虎潭水庫(kù)建設(shè)工作動(dòng)員大會(huì)暨領(lǐng)導(dǎo)小組成員第一次會(huì)議。組建了水庫(kù)工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和水庫(kù)建設(shè)總指揮部，統(tǒng)籌實(shí)施水庫(kù)建設(shè)。市委、市政府提出了本屆政府建成老虎潭水庫(kù)的總體目標(biāo)。并確定了以財(cái)政性資金為引導(dǎo)、利用市場(chǎng)機(jī)制籌集建設(shè)資金的籌資設(shè)想。

2003年9月前完成工程水庫(kù)淹沒(méi)調(diào)查專(zhuān)題報(bào)告，10月30日前完成工程項(xiàng)目建議書(shū)，12月30日前完成工程可行性研究報(bào)告、工程地質(zhì)勘察專(zhuān)題報(bào)告、工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、工程水土保持方案設(shè)計(jì)報(bào)告和工程地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估及壓礦專(zhuān)題報(bào)告，2004年6月30目前完成工程初步設(shè)計(jì)。8005年8月，湖州市人民政府與中環(huán)保水務(wù)投資有限公司簽定老虎潭水庫(kù)及引水工程特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。2005年10月，前期工作全部順利完成。2005年12月30日水庫(kù)主壩工程開(kāi)工建設(shè)。2006年12月26日，水庫(kù)工程順利截流。2008年5月30日正式下閘蓄水。

2.2項(xiàng)目融資

湖州市委、市政府最初籌資是想用水庫(kù)原水供應(yīng)與下游土地開(kāi)發(fā)捆綁運(yùn)作進(jìn)行招商引資，后因國(guó)家對(duì)土地開(kāi)發(fā)收緊，無(wú)法對(duì)水庫(kù)下游土地進(jìn)行運(yùn)作，因此后來(lái)確定了以原水價(jià)為主要標(biāo)的、綜合評(píng)分為基本方法的公開(kāi)競(jìng)標(biāo)方案，有效規(guī)避了政府投資風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了公開(kāi)、公正、公平的原則。2005年8月，市政府與中環(huán)水務(wù)公司簽定了項(xiàng)目投資特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

老虎潭水庫(kù)項(xiàng)目投資估算總額為85750萬(wàn)元，其中水庫(kù)項(xiàng)目投資65200萬(wàn)元，引水管道項(xiàng)目建設(shè)投資估算為20550萬(wàn)元，考慮到水庫(kù)具有一定的防洪減災(zāi)的公益職能，通過(guò)對(duì)水庫(kù)工程所承擔(dān)的公益性與非公益性職能的比例進(jìn)行投資分?jǐn)偅菔姓疀Q定無(wú)償向項(xiàng)目公司投入20000萬(wàn)元，其余65750萬(wàn)元建設(shè)資金由項(xiàng)目公司籌集。項(xiàng)目工程前期方式的費(fèi)用，由項(xiàng)目公司承擔(dān)。在建設(shè)期間除省及以上部分的行政事業(yè)收費(fèi)，湖州市政府給予免除。項(xiàng)目公司自籌資金3668.94萬(wàn)美元，再加上工行湖州分行聯(lián)合工行北京分行以銀團(tuán)貸款方式發(fā)放貸款5億元，老虎潭水庫(kù)所需建設(shè)資金全部到位。

2.3項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

2.3.1特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予

湖州市政府授予組建后的項(xiàng)目公司(湖州中環(huán)原水有限公司)在特許專(zhuān)營(yíng)期內(nèi)享有以下特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施；依據(jù)規(guī)定取得土地使用權(quán)并按規(guī)定使用水庫(kù)場(chǎng)地和增壓泵站場(chǎng)地，擁有管道用地的他項(xiàng)權(quán)利以及保護(hù)上游水資源，并從水庫(kù)上游原水儲(chǔ)于水庫(kù)，向湖州市自來(lái)水公司供應(yīng)原水并收取原水費(fèi)，期限為30年。

項(xiàng)目公司須承擔(dān)防洪、減災(zāi)任務(wù)，須在湖州市政府防汛抗旱指揮部統(tǒng)一調(diào)度下做好防汛抗旱工作，因執(zhí)行政府指令而造成的損失問(wèn)題，由政府負(fù)責(zé)處理。項(xiàng)目公司應(yīng)保證協(xié)議規(guī)定的下游灌溉所需水量。

2.3.2特許經(jīng)營(yíng)權(quán)終止

(1)提前終止。提前終止可能有：一是因項(xiàng)目公司未履行協(xié)議，擅自轉(zhuǎn)讓、抵押、出租特許權(quán)，擅自停業(yè)、歇業(yè)嚴(yán)重影響社會(huì)公共利益和安全的，湖州市政府有權(quán)提前終止協(xié)議，二是因湖州市政府提前收回或取消全部或部分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，或市政府為履行其協(xié)議規(guī)定的義務(wù)并造成嚴(yán)重后果的，項(xiàng)目公司有權(quán)提前終止協(xié)議；三是因?yàn)椴豢煽沽κ录?dǎo)致提前終止。

(2)經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)。經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)，市政府授予項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)終止，項(xiàng)目公司應(yīng)在移交日向湖州市政府或其指定的機(jī)構(gòu)無(wú)償移交全部的項(xiàng)目設(shè)施及其他與項(xiàng)目設(shè)施相關(guān)的固定資產(chǎn)、權(quán)利、文件、材料和檔案，并確保符合相關(guān)規(guī)范要求。項(xiàng)目公司在正式移交前，應(yīng)善意履行看守職責(zé)，保障正常生產(chǎn)和服務(wù)。

2.4項(xiàng)目政策處理

項(xiàng)目所有用地的征(租)地及移民安置等政策處理工作由項(xiàng)目公司委托湖州市政府組織實(shí)施。對(duì)于庫(kù)區(qū)移民安置和征地拆遷費(fèi)用，實(shí)行包干協(xié)議方式，政策處理費(fèi)用未超過(guò)概算5％以?xún)?nèi)部分由項(xiàng)目公司承擔(dān)，超過(guò)5％以上部分由湖州市政府負(fù)責(zé)。

2.5原水供應(yīng)

2.5.1水質(zhì)和供水安全

項(xiàng)目公司應(yīng)按照適用法律對(duì)水庫(kù)的水資源加以保護(hù)，保證水質(zhì)不低于地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3838—2002)2類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目公司應(yīng)不間斷地連續(xù)將原水輸送至交付點(diǎn)，并按協(xié)議要求滿(mǎn)足供水水質(zhì)，水量、水壓、供水服務(wù)需求，做好水庫(kù)清庫(kù)工作。項(xiàng)目公司應(yīng)遵守國(guó)家相關(guān)法規(guī)，確保項(xiàng)目設(shè)施的安全運(yùn)營(yíng)。

2.5.2水量 除不可抗力因素和項(xiàng)目公司自身原因外，在項(xiàng)目完工后運(yùn)營(yíng)初期(三年內(nèi))，項(xiàng)目的年基本保證水量分別為5475萬(wàn)噸、5840萬(wàn)噸和6205萬(wàn)度，從第四年起的年基本保證水量為6342萬(wàn)噸。也就是說(shuō)，如果自來(lái)水公司向項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)的原水未達(dá)到基本水量也將按照基本水量收取。項(xiàng)目公司因水量供應(yīng)不足給自來(lái)水公司造成損失應(yīng)給予賠償。

2.5.3水價(jià)

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期(三年內(nèi))的原水價(jià)格，在當(dāng)前項(xiàng)目投資估算、運(yùn)行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素水平條件下，確定為1.10元／立方米，自第四個(gè)運(yùn)行年起的原水價(jià)格，將按照《水利工程供水價(jià)格管理辦法》中有關(guān)規(guī)定，在當(dāng)前項(xiàng)目投資估算和、運(yùn)行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素水平條件下，確定為1.4元／立方米，自第四個(gè)運(yùn)行年起將根據(jù)上述條件變化對(duì)該水價(jià)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，當(dāng)前各成本要素水平按協(xié)議規(guī)定進(jìn)行，價(jià)格調(diào)整根據(jù)協(xié)議調(diào)價(jià)公式進(jìn)行。第四個(gè)運(yùn)行年起，原則上原水供應(yīng)價(jià)格每三年調(diào)整一次，并報(bào)湖州市物價(jià)主管部門(mén)審核。

2.5.4水費(fèi)收取

湖州市自來(lái)水公司應(yīng)按每?jī)蓚€(gè)運(yùn)營(yíng)月實(shí)際供水量支付原水費(fèi)，并購(gòu)買(mǎi)不低于基本水量的原水。因自來(lái)水公司未及時(shí)支付給項(xiàng)目公司原水費(fèi)，將由市財(cái)政局承擔(dān)支付責(zé)任。

2.6項(xiàng)目監(jiān)管

2.6.1準(zhǔn)入監(jiān)管

老虎潭水庫(kù)BOT項(xiàng)目準(zhǔn)入最先采取的是公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，但由于招標(biāo)工作發(fā)生流標(biāo)現(xiàn)象，導(dǎo)致后通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式確定市場(chǎng)準(zhǔn)入主體。

2.6.2建設(shè)監(jiān)管

老虎潭水庫(kù)作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有社會(huì)性、資源性、壟斷性的特點(diǎn)，同時(shí)由于政府不直接控股，這就決定了水利部門(mén)必須加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)管。為此，老虎潭水庫(kù)建設(shè)指揮部采取了以下措施：第一，通過(guò)建立健全水庫(kù)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度、水庫(kù)招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議制度，并抽調(diào)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)場(chǎng)辦公，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)管；第二，老虎潭水庫(kù)建設(shè)指揮部建立資金管理機(jī)制，確保建設(shè)資金足額到位和專(zhuān)款專(zhuān)用；第三，督促項(xiàng)目業(yè)主按設(shè)計(jì)規(guī)范組織實(shí)施，并嚴(yán)格遵從國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序運(yùn)作，保證工程質(zhì)量；第四是督促項(xiàng)目業(yè)主按協(xié)議約定的要求開(kāi)工建設(shè)，及時(shí)掌握建設(shè)動(dòng)態(tài)，確保建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、工藝水準(zhǔn)、施工組織、實(shí)施進(jìn)度符合協(xié)議規(guī)定。

2.6.3水質(zhì)監(jiān)管／服務(wù)監(jiān)管

在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議和原水供應(yīng)協(xié)議中，明確了項(xiàng)目公司保證水質(zhì)不低于地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)2類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和滿(mǎn)足供水水質(zhì)、水量、水壓、供水服務(wù)需求的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.6.4價(jià)格監(jiān)管

在協(xié)議中，前四年水價(jià)已經(jīng)確定，無(wú)價(jià)格監(jiān)管問(wèn)題。在此之后，將按照《水利工程供水價(jià)格管理辦法》中有關(guān)規(guī)定。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際投資和運(yùn)行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素變化對(duì)水價(jià)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，價(jià)格調(diào)整根據(jù)協(xié)議調(diào)價(jià)公式進(jìn)行。第四個(gè)運(yùn)行年起，原則上原水供應(yīng)價(jià)格每三年調(diào)整一次，并報(bào)湖州市物價(jià)主管部門(mén)審核。

2.6.5信息披露監(jiān)管

項(xiàng)目公司應(yīng)向市政府或其指定部門(mén)，提交全面反映其經(jīng)營(yíng)情況各個(gè)方面的財(cái)務(wù)報(bào)表和其他報(bào)表，主要包括資產(chǎn)負(fù)債表、損益表和現(xiàn)金流量表以及公司的成本報(bào)表。

綜上論述，老虎潭水庫(kù)BOT項(xiàng)目特征可用圖1來(lái)闡述。

3老虎潭水庫(kù)BOT項(xiàng)目啟示

3.1BOT籌資方式是建立和完善水利投融資機(jī)制的重要途徑

大中型水利工程投資規(guī)模大，資金需求量大，而政府資金有限，在項(xiàng)目具有一定的經(jīng)營(yíng)效益和資金償還能力的情況下，通過(guò)設(shè)定基本投資收益率，適度控制資本投資風(fēng)險(xiǎn)，是完全可以按照市場(chǎng)機(jī)制籌集建設(shè)資金的。外來(lái)資本的加入有助于減輕政府資金壓力，使政府一時(shí)無(wú)力而又急需建設(shè)的水利工程等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入建設(shè)，及時(shí)解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源短缺的矛盾。

3.2依法運(yùn)作，慎密招商。是實(shí)現(xiàn)水利工程市場(chǎng)化籌資的基礎(chǔ)

建設(shè)老虎潭水庫(kù)是一種政府投資行為，但通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)行招商引資，政府投資行為實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化政府經(jīng)濟(jì)行為。因此，湖州市政府專(zhuān)門(mén)成立由發(fā)改委、水利局、財(cái)政局、建設(shè)局、法律辦和指揮部組成的測(cè)算小組，并聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，在法律法規(guī)的框架下，開(kāi)拓思路，周密考慮，一方面保證招商方案的合法有效，以增強(qiáng)合作雙方的信心與誠(chéng)心，減少歧義；另一方面通過(guò)規(guī)范運(yùn)作，盡可能降低民事法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.3兼顧各方利益，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是BOT成功的首要條件

供水產(chǎn)業(yè)是壟斷性、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模大，回收周期長(zhǎng)，受政府政策、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)范圍、資源條件、生產(chǎn)能力因素限制較大，而且產(chǎn)品價(jià)格不能隨著市場(chǎng)的價(jià)格自由變化，造成項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)較大，為了保證籌資成功，就需要考慮各方利益，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，是保證BOT實(shí)踐成功的首要條件。在老虎潭水庫(kù)BOT中，屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的和不可抗力的，由投資者承擔(dān)；屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，則需由政府承擔(dān)。政府通過(guò)設(shè)定原水供應(yīng)服務(wù)協(xié)議、政策處理協(xié)議、一整套協(xié)議、財(cái)政承諾協(xié)議文本來(lái)明確各方的權(quán)利義務(wù)，增強(qiáng)投資商的投資信心。在兼顧政府企業(yè)共同利益的原則下，設(shè)定基本投資收益率，即保證投資商投資收益率在中國(guó)人民銀行發(fā)布的長(zhǎng)期貸款利率上加2個(gè)百分點(diǎn)。這樣，不僅使投資人對(duì)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)投資收益有一定的想象空間，有利于項(xiàng)目公司的正常經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，保證了政府對(duì)原水價(jià)格的宏觀調(diào)控能力。

4老虎潭水庫(kù)BOT項(xiàng)目需要完善方面

4.1原水價(jià)格調(diào)整方面

從現(xiàn)有的BOT項(xiàng)目的操作過(guò)程看，水利投資項(xiàng)目的收益來(lái)源主要是原水收益和發(fā)電收益，但由于飲水價(jià)格和電力價(jià)格的調(diào)整模式并不能完全反映成本增長(zhǎng)的市場(chǎng)性，投資方的投入要素成本基本上以市場(chǎng)價(jià)格為主，如各種人工成本、藥劑等均屬于市場(chǎng)定價(jià)，會(huì)經(jīng)常隨著市場(chǎng)變化，而供水價(jià)格屬于基礎(chǔ)性資源，價(jià)格受到政府的控制，因此在投入價(jià)格的市場(chǎng)性和產(chǎn)出價(jià)格的非市場(chǎng)性的矛盾比較突出，特別是在成本要素價(jià)格快速增長(zhǎng)的情況下，往往造成原水價(jià)格的調(diào)整滯后于成本要素價(jià)格的變化。因此，在今后的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，投資方會(huì)因?yàn)槌杀疽氐奶岣叨筇嵘畠r(jià)，而政府處于民生考慮，可能會(huì)拒絕調(diào)價(jià)，這就為企業(yè)今后的運(yùn)營(yíng)埋下隱患。

4.2項(xiàng)目功能界定方面

水利工程一般兼有防洪、供水、灌溉等綜合功能，在這些功能中，一些具有公益性，一些具有非公益性，在BOT實(shí)踐中，由于引入了外資或民營(yíng)資本，因此就必須合理確定這些職能的承擔(dān)主體以及各自的權(quán)利義務(wù)。如防洪抗旱的調(diào)度指揮功能仍應(yīng)由政府實(shí)施，投資運(yùn)營(yíng)方應(yīng)無(wú)條件服從，對(duì)于因遵守政府指令造成的損失，政府應(yīng)給予投資運(yùn)營(yíng)方補(bǔ)償，但如何補(bǔ)償，補(bǔ)償多少，仍需不斷完善；另外，對(duì)于灌溉用水，政府在簽證特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議時(shí)應(yīng)予以保證；而對(duì)于投資運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)的水庫(kù)日常維護(hù)是否需要補(bǔ)償以及補(bǔ)償多少仍需在今后的運(yùn)行過(guò)程中不斷提出新思路和新方法。

4.3政府合理保證方面

4.3.1政府擔(dān)保問(wèn)題

《擔(dān)保法》規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人。外貿(mào)部規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目做任何形式的擔(dān)保或承諾(如外匯、貸款等擔(dān)保)。如確需擔(dān)保，必須事先征得國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)的同意。此外，中國(guó)人民銀行也對(duì)擔(dān)保作了限制。根據(jù)這些規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為政府在BOT項(xiàng)目上的擔(dān)保不合法。在老虎潭水庫(kù)中存在政府限時(shí)支付原水費(fèi)的承諾協(xié)議，這種做法是否合法值得商討。

4.3.2限制競(jìng)爭(zhēng)保證

水利經(jīng)營(yíng)企業(yè)的收益主要取決于供水價(jià)格和用水戶(hù)的用水量。為保證項(xiàng)目建成供水后，承包商有穩(wěn)定的收入，政府承諾特許權(quán)期限內(nèi)不在項(xiàng)目附近興建任何競(jìng)爭(zhēng)性水利設(shè)施，并保證供水價(jià)格不致太低，使BOT水利經(jīng)營(yíng)企業(yè)保持較高的回收率，以避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)引起B(yǎng)OT投資者經(jīng)營(yíng)收益的下降，這是國(guó)際BOT方式的一種習(xí)慣做法。實(shí)際上，政府只保證“不過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”才是必要的，因?yàn)檫^(guò)度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在老虎潭水庫(kù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中未作出明確說(shuō)明，這可能會(huì)對(duì)今后運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生一定影響。

4.3.3購(gòu)買(mǎi)保證

由于投資方在BOT項(xiàng)目中承受了最大的風(fēng)險(xiǎn)，他們往往要求政府保證最低的投資回報(bào)，否則，他們?cè)谶x擇投資方案時(shí)會(huì)非常猶豫。這就是造成老虎潭水庫(kù)招標(biāo)時(shí)為什么最后只有一家公司來(lái)進(jìn)行投標(biāo)的重要原因。為了減少投資方的風(fēng)險(xiǎn)，在投資水利工程項(xiàng)目時(shí)，政府會(huì)被要求提供一定數(shù)量的水購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，以保證日后該項(xiàng)目的市場(chǎng)需求。如老虎潭水庫(kù)中要求政府保證基本水量。由于我國(guó)的水價(jià)目前還受到多種因素的制約，雖然正在逐步開(kāi)始反映市場(chǎng)供求關(guān)系，但由于實(shí)際消費(fèi)能力普遍不高，所以我國(guó)政府部門(mén)應(yīng)該要求保留確定服務(wù)收費(fèi)水平的權(quán)利，而項(xiàng)目公司會(huì)要求政府做出保證，在用水量低于最低保證用水量時(shí)，政府應(yīng)給予一定補(bǔ)償。當(dāng)然這種保證是間接地，并限于對(duì)市場(chǎng)和價(jià)格的保證，而不包括對(duì)工程超期、超支等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保證。更不能保證固定投資回報(bào)率，那么BOT項(xiàng)目就變成了事實(shí)上的貸款項(xiàng)目，而這種貸款利率是較高的。這不但會(huì)使外商失去降低成本、提高效率的積極性，也會(huì)使政府承擔(dān)了不應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。