摘要:水庫(kù)移民的穩(wěn)定和發(fā)展一直是世界性難題。伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的需要而興建的水利工程日益增多，水庫(kù)移民急劇增加，如何保障水庫(kù)移民的基本權(quán)利、提高移民生活質(zhì)量、促進(jìn)移民地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展成了國(guó)家和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。以此為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)調(diào)查秭歸縣水庫(kù)移民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本情況，以及縣政府在這方面所做的積極努力，分析該制度存在的問(wèn)題，提出完善、創(chuàng)新水庫(kù)移民地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新思路，為水庫(kù)移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供制度保障。 關(guān)鍵詞:水庫(kù);移民地區(qū);養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;可持續(xù)發(fā)展

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，水利工程建設(shè)日益增多，由此產(chǎn)生了一支龐大的移民隊(duì)伍。據(jù)有關(guān)部門的資料顯示，目前中國(guó)水電裝機(jī)容量已達(dá)到1.2億千瓦、這些工程的建成，在防洪、發(fā)電、灌溉、供水等方面發(fā)揮巨大效益的同時(shí)，也造成了1 800多萬(wàn)移民的搬遷安置，繁衍至今達(dá)2 500多萬(wàn)人。其中農(nóng)村移民達(dá)2 288萬(wàn)，占移民總數(shù)的90%水庫(kù)移民失去了土地、房屋等財(cái)產(chǎn)，他們的生活保障問(wèn)題引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。 水庫(kù)移民地區(qū)往往自然地理?xiàng)l件較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，移民在為水利工程建設(shè)作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，又面臨缺乏基本生活保障和必要的生產(chǎn)條件，難以融入遷入地的社會(huì)環(huán)境等問(wèn)題，因此為水庫(kù)移民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅能維護(hù)移民的權(quán)益，也能穩(wěn)定移民心理上的不安情緒，是解決移民后顧之憂，減少產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題的根本方法，也是促進(jìn)水利工程順利建設(shè)與水庫(kù)移民權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的解決之道。 秭歸縣三峽工程移民是中國(guó)水利工程建設(shè)中具有標(biāo)志性意義，為了解秭歸縣移民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展情況和移民參保狀況，我們采取實(shí)地訪談、調(diào)查問(wèn)卷等方式走訪了政府有關(guān)部門以及當(dāng)?shù)匾泼駪簦彩栈赜行?wèn)卷75份。調(diào)查、統(tǒng)計(jì)資料、訪談不記名。 一、秭歸縣移民的基本概況及移民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀 作為三峽工程移民第一縣，秭歸縣全縣淹沒(méi)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、71個(gè)村、7個(gè)居委會(huì)，淹沒(méi)房屋面積277萬(wàn)m2，農(nóng)田和果園3.04萬(wàn)畝，工礦企業(yè)146家，截至2006年，全縣已累計(jì)完成移民搬遷91 810人，其中壩區(qū)移民2 176人，庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民41 037人，動(dòng)態(tài)移民達(dá)10萬(wàn)之眾。其中老年人2萬(wàn)多人，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的800多人。① 秭歸縣從1994年就開(kāi)始組織三峽后靠式移民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。采取上月投保下月開(kāi)始領(lǐng)取，年齡在60周歲以上的每月領(lǐng)65元養(yǎng)老金，59周歲以下的每月領(lǐng)60元養(yǎng)老金。從2001年4月起，秭歸縣政府又出臺(tái)了《縣人民政府辦公室關(guān)于提高三峽庫(kù)區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)安置移民安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)原投保的移民適當(dāng)增加養(yǎng)老保險(xiǎn)金，對(duì)健在的每人增加3 000元，對(duì)已故的每人增加1 500元，將原每月領(lǐng)取的60元和65元的標(biāo)準(zhǔn)提高到每月90元。此后秭歸縣政府相繼出臺(tái)了《秭歸縣壩區(qū)移民社會(huì)保障辦法》和《縣政府辦公室關(guān)于村(居委會(huì))干部參加靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的通知》，對(duì)壩區(qū)移民符合條件的老年人以及庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民中離任村干部、清退民辦教師和機(jī)關(guān)事業(yè)單位臨時(shí)工、離崗鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人員等群體，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行優(yōu)惠政策。秭歸縣養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在前進(jìn)中不斷發(fā)展和完善，使庫(kù)區(qū)移民初步實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)的目標(biāo)。此外秭歸縣政府還開(kāi)展了一些針對(duì)移民中老、弱、病、殘人員以及貧困人員的社會(huì)救助工作，并逐步探索將其納入現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。通過(guò)調(diào)查秭歸縣庫(kù)區(qū)移民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)有以下特點(diǎn): 1.針對(duì)移民中的不同群體實(shí)行多元的參保模式。據(jù)悉秭歸縣尚未建立針對(duì)庫(kù)區(qū)移民的統(tǒng)一養(yǎng)老保障模式，而是對(duì)目前國(guó)家實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式與移民的實(shí)際情況相結(jié)合進(jìn)行具體化操作，主要有三種形式:(1)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。移民群體中有固定工作的移民，如機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)單位等，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定參與。(2)參加城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。移民中屬于離任村干部、民辦教師、自謀職業(yè)等特殊群體均可參加。(3)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。參加的群體主要是以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)村移民群體。 2.移民的人口結(jié)構(gòu)直接對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的開(kāi)展造成影響。(1)年齡結(jié)構(gòu)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活水平的提高，延長(zhǎng)了居民人均壽命，居民的年齡結(jié)構(gòu)趨于老齡化，這對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性有很大影響。據(jù)了解，在20世紀(jì)90年代初，參保的在職職工與離退休職工的比例是5.4∶1，到20世紀(jì)90年代中期上升到4∶1，而到2007年這一比例為3.06∶1。通過(guò)本次實(shí)踐調(diào)查也顯示，在秭歸縣庫(kù)區(qū)移民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)中，其基本的趨勢(shì)大致是，越是年齡大的年齡組，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率就越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率隨年齡的降低有遞減的趨勢(shì)。這意味著一旦養(yǎng)老基金在投資的過(guò)程中，不能實(shí)現(xiàn)保值增值，養(yǎng)老資金得不到有效保障，就會(huì)直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行及作用的發(fā)揮。(2)學(xué)歷結(jié)構(gòu)。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(見(jiàn)表1)，秭歸縣庫(kù)區(qū)移民的學(xué)歷越高，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例越大，學(xué)歷的高低直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)的參保率，學(xué)歷高的移民越傾向于參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這表明，一方面需要政府加強(qiáng)在移民中參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳和教育，另一方面也反映了由于各種參保模式的保障水平不同，影響了移民的參保選擇，破壞了社會(huì)保障的公平性。 表1秭歸縣庫(kù)區(qū)移民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況 3.移民對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)更希望政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。從“你認(rèn)為哪種組織對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建設(shè)作用最大”有74.6%的人選擇政府，以及移民獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息途徑上看有68%的人選擇政府提供信息，可以看出政府始終是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的主導(dǎo)者，而且大部分移民對(duì)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)過(guò)程中的作用持肯定態(tài)度。由于移民是弱勢(shì)群體，其他社會(huì)組織又無(wú)力承擔(dān)這種無(wú)限責(zé)任，依靠政府成為必然的選擇。 二、秭歸縣庫(kù)區(qū)移民養(yǎng)老保障工作已取得的成就 面對(duì)艱巨的移民工作任務(wù)，秭歸縣政府及其有關(guān)職能部門堅(jiān)持以人為本，從移民的根本利益出發(fā)，積極解決移民普遍擔(dān)心的養(yǎng)老問(wèn)題，在財(cái)力承受的范圍內(nèi)，組織各職能部門配合國(guó)家出臺(tái)了一些政策和措施，取得了一些成績(jī)。 1.建立了以社會(huì)救助為主，輔之養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的社會(huì)保障體系。自三峽工程移民開(kāi)始，秭歸縣政府就大力開(kāi)展對(duì)移民中基本生活困難的貧困戶的排查、甄別工作，將其放在移民工作的重要位置，對(duì)符合條件的農(nóng)村貧困人口給予1 000元/年的最低生活保障補(bǔ)助以及庫(kù)區(qū)農(nóng)村老人每人50元/月，實(shí)行二十年的生活保障補(bǔ)助。此外對(duì)符合條件的農(nóng)村移民戶實(shí)行五保。秭歸縣政府根據(jù)實(shí)際情況的變化和國(guó)家政策的調(diào)整為庫(kù)區(qū)移民特別是農(nóng)村移民中的空巢老人或獨(dú)居老人、病殘老人實(shí)行免費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，為最弱勢(shì)的老年人群體提供基本的生活保障。秭歸縣還為壩區(qū)2 800多名中老年移民建立由國(guó)家出資一次性補(bǔ)助19 200元/人的養(yǎng)老保險(xiǎn)。① 秭歸縣政府從自身財(cái)力出發(fā)，為移民建立了較低水平的生活保障，認(rèn)識(shí)到了只有消除移民的養(yǎng)老擔(dān)憂，才能轉(zhuǎn)變移民以土地保障、家庭保障的養(yǎng)老觀念，促進(jìn)移民工作的順利進(jìn)行，又不侵害移民已有的利益。 2.完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，降低了參保“門檻”。以前因政府財(cái)力有限，一些為社會(huì)和國(guó)家做出過(guò)貢獻(xiàn)的移民，受經(jīng)濟(jì)水平的限制沒(méi)能參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，隨著近年秭歸縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政收入大幅增加，出臺(tái)了《秭歸縣村干部民辦教師等參加城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，對(duì)農(nóng)村過(guò)去離任村干部、清退民辦教師和機(jī)關(guān)事業(yè)單位臨時(shí)工、離崗鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人員等群體，根據(jù)不同群體參保能力的不同，實(shí)行靈活的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，滿足了這類群體的參保需求，擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，截至2009年6月符合參保條件的上述群體，已有近5 000人踴躍登記參保，其8 000余萬(wàn)元基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部繳費(fèi)入庫(kù)。 這一舉措，既惠及了農(nóng)村各類群體，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，又做大做強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)。