論文關(guān)鍵詞:大部制改革機(jī)構(gòu)設(shè)置職能調(diào)整隊(duì)伍建設(shè)

內(nèi)容摘要:本文面對(duì)大部制改革和成品油價(jià)格與稅費(fèi)改革的新形勢(shì)，對(duì)目前地方運(yùn)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了職能調(diào)整與隊(duì)伍建設(shè)的整體思路與相關(guān)建議，以求為發(fā)展現(xiàn)代道路運(yùn)輸業(yè)創(chuàng)造良好的體制機(jī)制和人才保障。

1.引言

在我國(guó)優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要時(shí)期，面對(duì)大部制改革和成品油價(jià)格與稅費(fèi)改革的新形勢(shì)，進(jìn)行道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)職能調(diào)整與切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)是進(jìn)一步理順道路運(yùn)輸管理體制，實(shí)現(xiàn)道路運(yùn)輸業(yè)健康有序發(fā)展的重要保障，也是促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也將起到十分重要的作用。

2目前地方運(yùn)管機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題

2.1機(jī)構(gòu)分設(shè)

道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)分設(shè)，是在各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門下，按照不同的管理職能對(duì)象，分別設(shè)置相應(yīng)的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)。如在西安市就分別設(shè)置了西安市交通運(yùn)輸管理處、維修管理處、出租車管理辦公室等專門機(jī)構(gòu)，分別行使對(duì)道路客、貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)，客貨站場(chǎng)經(jīng)營(yíng);機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營(yíng)、駕駛員培訓(xùn);出租車經(jīng)營(yíng)的管理。這樣分設(shè)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，人為地分割了道路運(yùn)輸業(yè)的完整體系，不利于集中統(tǒng)一管理，增加了對(duì)道路運(yùn)輸全行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌管理的難度和成本，更不符合當(dāng)前國(guó)家建立大部制行政機(jī)構(gòu)的改革要求。

2.2機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、職能交叉

道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置、職能交叉，是指兩個(gè)以上的級(jí)別相同的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)行使基本相同的道路運(yùn)輸管理職能的情況，和不同性質(zhì)的兩個(gè)組織行使基本相同的道路運(yùn)輸管理職能的情況。這就造成各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)界限不清，同時(shí)帶來(lái)互相推樓和爭(zhēng)奪權(quán)力的弊端，降低了道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，也影響了交通運(yùn)輸主管機(jī)關(guān)和政府的形象。

3目前地方運(yùn)管機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題

3:1人員冗余或不足、人員素質(zhì)不高

根據(jù)調(diào)查分析，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)人員配備最初是按照原交通部在1987年出臺(tái)的《部門工作條例》中規(guī)定的百機(jī)動(dòng)車不超過(guò)1人的辦法配備的，經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展變化，全國(guó)各地道路運(yùn)輸管理人員配備的差異性已經(jīng)非常大。

一方面，有些省市人員總體規(guī)模比較龐大，數(shù)量多，而真正懂專業(yè)、會(huì)管理、善思考的中高管理人才非常缺乏，基層有相當(dāng)多的人員并不懂道路運(yùn)輸管理，甚至缺乏起碼的管理常識(shí)，法制意識(shí)淡薄，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，處理問(wèn)題的能力有限。由于專業(yè)素養(yǎng)的欠缺，開展專業(yè)性較強(qiáng)的道路運(yùn)輸管理工作時(shí)，常顯力不從心。

另一方面，有些省市雖有人員編制的嚴(yán)格控制，進(jìn)人較少，總體人員規(guī)模不大，但由于管理人員缺少更新和缺少年輕管理人員，使管理隊(duì)伍年齡老化問(wèn)題突出，外業(yè)管理活動(dòng)(駐站巡查、源頭管理、運(yùn)政執(zhí)法等)經(jīng)常存在無(wú)合適管理人員可派情況，嚴(yán)重影響管理工作的正常開展。全國(guó)有許多縣級(jí)運(yùn)管機(jī)構(gòu)人員平均年齡在40歲以上，不利于隊(duì)伍的年輕化和健康發(fā)展。

3.2用人機(jī)制僵化

用人機(jī)制是隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容，要求人員的準(zhǔn)人、退出和交流應(yīng)當(dāng)暢順，做到“能進(jìn)能出”、“能上能下”。目前，基層道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在用人機(jī)制方面表現(xiàn)為人員準(zhǔn)人、退出和交流存在問(wèn)題。

道路運(yùn)輸管理體制的模式表現(xiàn)為“條塊結(jié)合，以塊為主”，地方政府對(duì)人員的進(jìn)出、交流干預(yù)較多，缺乏應(yīng)有的進(jìn)人條件，或有條件，但難以得到有效落實(shí)，人員的進(jìn)出、交流隨意性較大。還有些地方的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)已“參公”，地方編制機(jī)構(gòu)在編制的控制方面十分嚴(yán)格，要成為編內(nèi)人員是困難重重。

3.3專業(yè)技術(shù)人員匾乏

道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)道路客貨運(yùn)輸、機(jī)動(dòng)車維修、駕駛員培訓(xùn)、出租汽車、城市公共汽車和客運(yùn)運(yùn)輸場(chǎng)站建設(shè)、運(yùn)輸信息化建設(shè)等管理工作，需要制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、編制行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)并制定與本轄區(qū)政治經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方性規(guī)章和規(guī)范性文件，具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)傾向。但是由于用人機(jī)制問(wèn)題和歷史遺留問(wèn)題，道路運(yùn)管理機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員匾乏，很難適應(yīng)現(xiàn)代化運(yùn)輸建設(shè)需求。

4職能調(diào)整與隊(duì)伍建設(shè)的整體思路

針對(duì)現(xiàn)有道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)中存在的突出問(wèn)題，推進(jìn)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)職能調(diào)整與隊(duì)伍建設(shè)的基本思路是，以職能調(diào)整為核心，確保職責(zé)清晰，管理規(guī)范;以完善道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)改革為載體，建立統(tǒng)一、高效的運(yùn)輸管理體系;以強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)為抓手，促進(jìn)運(yùn)管隊(duì)伍的科學(xué)化、正規(guī)化。

4.1職能調(diào)整的目標(biāo)

4.1.1明確道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)地位

面對(duì)新的機(jī)構(gòu)改革形勢(shì)，首先要明確道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是具有明顯政府行政管理特征的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，是政府交通運(yùn)輸主管部門下設(shè)的具有依法授權(quán)從事道路運(yùn)輸管理活動(dòng)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。如果界定為事業(yè)單位，也是依法具有公共管理職能的事業(yè)單位。其次，基于道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)新的性質(zhì)定位，應(yīng)該積極創(chuàng)造條件，將道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)納人政府行政管理序列。在現(xiàn)階段，可以參照政府行政管理序列進(jìn)行管理，以作為改革的中間環(huán)節(jié)或過(guò)渡環(huán)節(jié)。 4.1.2完善充實(shí)道路運(yùn)輸管理職能

根據(jù)道路運(yùn)輸一體化管理原則和按照大部制改革要求，將出租汽車客運(yùn)、城市公共汽車客運(yùn)、地鐵、輕軌運(yùn)營(yíng)的管理納人道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的職能范圍;明確將車輛租賃管理活動(dòng)納入到道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)職能范圍;根據(jù)各地在治理超限超載的實(shí)際情況，明確道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)源頭治超職能;明確落實(shí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的物流市場(chǎng)管理職能。

4.2隊(duì)伍建設(shè)的整體思路

4.2.1考慮職能，加強(qiáng)編制管理

道路運(yùn)輸隊(duì)伍建設(shè)的首要問(wèn)題是人的問(wèn)題，而人員的數(shù)量、素質(zhì)在一定程度上決定了這支隊(duì)伍能否正確切實(shí)履行法定職能。應(yīng)該確定道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)新的編制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)人員編制管理。

通過(guò)營(yíng)運(yùn)車輛(營(yíng)運(yùn)客車和營(yíng)運(yùn)貨車)、城市公交和出租車、從業(yè)人員、各類站點(diǎn)機(jī)構(gòu)(客運(yùn)站、貨運(yùn)站、機(jī)動(dòng)車維修業(yè)戶、檢測(cè)站、駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、車輛租賃業(yè)戶等)、重點(diǎn)源頭單位等因素，同時(shí)考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、道路運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)模、行政區(qū)域來(lái)確定新標(biāo)準(zhǔn)。建議道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)人員編制工作由省級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)會(huì)同省級(jí)人事編辦部門具體實(shí)施管理，嚴(yán)格控制。

4.2.2明確身份，尋求改革突破

全國(guó)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)大體可分為兩類，一類是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，已納入行政編制管理序列。這種性質(zhì)的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)很少，如福建、北京和廣東等地。另一類占絕大多數(shù)的是事業(yè)單位性質(zhì)，分為兩類，即參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和自收自支的事業(yè)單位。凡已實(shí)現(xiàn)“參公”的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，在人員準(zhǔn)人方面都實(shí)現(xiàn)了“逢進(jìn)必考”，較好地解決了道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了人員準(zhǔn)人方面的嚴(yán)格控制，人員素質(zhì)得到明顯提升。

轉(zhuǎn)換道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，不僅在實(shí)踐中產(chǎn)生了良好的效果，理論上也是可行的。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備的主要條件，一是屬于全額財(cái)政撥款單位;二是具有行政執(zhí)法或公共管理職能。成品油價(jià)格與稅費(fèi)改革后，全國(guó)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)了全額財(cái)政撥款。根據(jù)《道路運(yùn)輸條例》的有關(guān)規(guī)定，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作，依法行使道路運(yùn)輸行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)和監(jiān)督檢查的權(quán)力，屬于具有行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位。

4.2.3提高素質(zhì)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

如前所述，基層道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)參差不齊、普遍偏低，人員結(jié)構(gòu)不合理是隊(duì)伍建設(shè)中的一個(gè)出問(wèn)題。因此，道路運(yùn)輸管理隊(duì)伍建設(shè)必須突出素質(zhì)的提高，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

一是由交通運(yùn)輸部制定道路運(yùn)輸管理人員準(zhǔn)人條件，各省根據(jù)交通運(yùn)輸部的準(zhǔn)人條件，制定適合本地區(qū)的人員準(zhǔn)人條件與標(biāo)準(zhǔn)。提高準(zhǔn)人門檻，實(shí)現(xiàn)進(jìn)人人員的高素質(zhì)，改變不合理的人員結(jié)構(gòu)。

二是加強(qiáng)現(xiàn)有管理人員的培訓(xùn)，提高現(xiàn)有管理人員的業(yè)務(wù)水平和政治素養(yǎng)。建議每年管理經(jīng)費(fèi)中，應(yīng)有5%以上的經(jīng)費(fèi)專款用于管理人員的培訓(xùn)。分不同層次、類型加大管理人員輪訓(xùn)力度，爭(zhēng)取每五年對(duì)管理人員輪訓(xùn)一遍。

三是錄用道路運(yùn)輸管理工作人員實(shí)行考試聘用合同制度。市級(jí)以上地方人民政府交通行政主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定聘用方案，同級(jí)人事主管機(jī)關(guān)按照國(guó)家規(guī)定，承擔(dān)聘用考試工作。考試結(jié)果作為聘用、調(diào)整道路運(yùn)輸管理工作人員職務(wù)、工資以及辭退、獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。

四是嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部的任用。縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的提名，應(yīng)當(dāng)事先征得上一級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的同意，取得省級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)在編，并經(jīng)省級(jí)組織部門考試考核合格。縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的聘用，應(yīng)盡可能避免或禁止使用借調(diào)、調(diào)整等方式。

4.2.4統(tǒng)一裝備，提升隊(duì)伍形象

運(yùn)政執(zhí)法的裝備主要是服裝、車輛等。目前，全國(guó)各地運(yùn)政執(zhí)法裝備五花八門，很不統(tǒng)一。這種不統(tǒng)一不僅表現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)，即使在一個(gè)省內(nèi)也差異很大。

道路運(yùn)政管理的對(duì)象是動(dòng)態(tài)的，動(dòng)態(tài)管理需要有明顯的標(biāo)志標(biāo)識(shí);統(tǒng)一裝備能讓行政相對(duì)人更直接、更清楚的了解執(zhí)法人員的身份和權(quán)力，配合執(zhí)法;統(tǒng)一裝備便于人民群眾識(shí)別、監(jiān)督和支持道路運(yùn)輸管理工作;能在一定程度上增強(qiáng)執(zhí)法人員的使命感，自覺(jué)規(guī)范執(zhí)法行為。研究解決運(yùn)政執(zhí)法的統(tǒng)一裝備問(wèn)題，是提升運(yùn)政執(zhí)法的形象，加強(qiáng)隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。