我國(guó)未來(lái)二三十年，將是一個(gè)飛速的工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，伴隨著城市化過(guò)程和城市的外延拓展，城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加，征占土地的力度越來(lái)越大，大量的農(nóng)業(yè)土地將轉(zhuǎn)化為城市用地，失地農(nóng)民將越來(lái)越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：近年來(lái)，我國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民就高達(dá)4000—5000萬(wàn)人，同時(shí)每年還要新增大約200多萬(wàn)人。 由于對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)安置不到位或是社會(huì)保障不可持續(xù)造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無(wú)著落等問(wèn)題日益嚴(yán)重，引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有著不可低估的影響。因此，如何妥善解決好失地農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題，已成為我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)面臨的一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。

一、當(dāng)前失地農(nóng)民的問(wèn)題主要表現(xiàn)為“四難”

土地是我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本生存保障，相當(dāng)部分失地農(nóng)民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。具體體現(xiàn)在“四難”： 一是失地農(nóng)民就業(yè)難。要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)，而農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)來(lái)經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍很低，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，其它工作崗位在競(jìng)爭(zhēng)中幾乎處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，尤為突出，雖然他們過(guò)去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能手，但缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在土地沒(méi)有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強(qiáng)體力勞動(dòng)崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時(shí)有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對(duì)象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。 二是失地農(nóng)民生活難。由于失地農(nóng)民就業(yè)狀況不容樂(lè)觀，基本生活也就無(wú)法保障。雖然從短期看，一次性安置費(fèi)能維持一時(shí)期的生計(jì)，實(shí)際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，一次性安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會(huì)功能。隨著安置費(fèi)用逐漸用完，很容易造成生活無(wú)著落，陷入困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民中，經(jīng)濟(jì)收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足10％；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入，沒(méi)有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)收入無(wú)來(lái)源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢(shì)。除原來(lái)少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶收入變化不明顯外，其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶，因勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒(méi)有得到盡快解決，農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償少于土地帶來(lái)的農(nóng)業(yè)與副業(yè)的收入，收入明顯下降，而失地后農(nóng)民生活消費(fèi)支出卻有所增長(zhǎng)，造成失地農(nóng)民生活水平明顯下降。 三是失地農(nóng)民的保障難。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了后顧之憂。而目前普遍實(shí)行的貨幣補(bǔ)償辦法沒(méi)有很好地解決這一問(wèn)題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，并沒(méi)有與社會(huì)保障制度同步銜接；其次，由于社會(huì)保障門(mén)檻較高，現(xiàn)行征地價(jià)格滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要，一次性貨幣補(bǔ)償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，隨著領(lǐng)取的一次性補(bǔ)償金逐步用完，失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題突現(xiàn)出來(lái)。目前，失地農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)少，而醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問(wèn)題。 四是失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化步伐的加快，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合證”，對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補(bǔ)償費(fèi)和“房租經(jīng)濟(jì)”坐吃山空，對(duì)今后的生活缺乏信心和長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神。表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽(tīng)天由命的低落情緒，甚至有個(gè)別還參與賭博，染上不良惡習(xí)。

二、失地農(nóng)民的問(wèn)題的形成的主要原因。

征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲得最直接的經(jīng)濟(jì)利益的手段，也是最容易引發(fā)矛盾和問(wèn)題的焦點(diǎn)。由于征地過(guò)程中機(jī)制和管理等多方面的原因，特別是征地的低價(jià)補(bǔ)償使得失地農(nóng)民利益損失最為嚴(yán)重。造成失地農(nóng)民無(wú)法分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的現(xiàn)代文明成果，反而越來(lái)越多的失地農(nóng)民為此付出了巨大的代價(jià)，再加上法制不完備及農(nóng)民自身素質(zhì)、就業(yè)培訓(xùn)跟不上等原因，造成失地農(nóng)民問(wèn)題越來(lái)越突出，社會(huì)矛盾不斷加劇。 （一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維持農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。 征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和表石補(bǔ)償費(fèi)。但目前來(lái)看，各地征地補(bǔ)償普遍較低，確定補(bǔ)償水平的依據(jù)不合理，在土地市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了較大變化的情況下，對(duì)農(nóng)民的安置費(fèi)卻仍沿襲十多年前的標(biāo)準(zhǔn)。按法律規(guī)定：現(xiàn)行征地補(bǔ)償一律土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，具體測(cè)算按補(bǔ)征地前3 年平均農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的倍數(shù)確定補(bǔ)償費(fèi)用。即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征及前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；土地安置費(fèi)，為該土地被征用前3年產(chǎn)值的4—6倍。兩項(xiàng)之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超過(guò)30倍。但是不管是低限還是高限，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障農(nóng)民失地以后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。此外，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按原用途進(jìn)行補(bǔ)償，而農(nóng)業(yè)用地一經(jīng)被征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒(méi)有考慮土地未來(lái)的增值因素。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益又沒(méi)有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況。通過(guò)征地，農(nóng)民不但沒(méi)有從中獲取收益，反而造就了新的困難群體，擴(kuò)大了社會(huì)不公。從目前各地的情況看，凡是采取一次性安置者可以領(lǐng)取1.5萬(wàn)至3萬(wàn)元不等的補(bǔ)償費(fèi)。這點(diǎn)補(bǔ)償費(fèi)，按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持大約7 年左右；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。 因此低價(jià)征用土地，農(nóng)民難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生活。 （二）法律規(guī)定不完備，征地行為不規(guī)范，農(nóng)民利益受到侵害。 現(xiàn)行《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為公共利益需要，可依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”由于法律、法規(guī)都沒(méi)有對(duì)“公共利益”作明確的界定，因此什么情況下才能征地一直不明確。同時(shí)《土地管理法》又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地”；“依法使用國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這就造成任何單位和個(gè)人使用土地，除使用國(guó)有土地外都可以征用農(nóng)民集體土地，容易導(dǎo)致有的地方政府為非公共利益的需要征用土地，特別是一些商業(yè)性項(xiàng)目用地，地方政府低價(jià)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，從中謀取暴利，對(duì)農(nóng)民的合法利益造成損害，同時(shí)，征地中行為也很不規(guī)范。一是征地中違法現(xiàn)象多。有的省級(jí)政府非法行使了應(yīng)由國(guó)務(wù)院行使的審批權(quán)，越權(quán)批準(zhǔn)征用土地；有的市、縣、鄉(xiāng)政府在地類(lèi)和屬權(quán)上弄虛作假，規(guī)避了土地征用依法審批：有些行業(yè)主管部門(mén)（交通、水利、能源等）為自身用地需要，撇開(kāi)國(guó)土資源管理部門(mén)，不申報(bào)，不經(jīng)依法批準(zhǔn)，直接與農(nóng)民集體簽定協(xié)議，征占土地；甚至還有一些地方政府為了追求政績(jī)，吸引外資，實(shí)行零地租出讓?zhuān)慨€土地只給農(nóng)民幾千元補(bǔ)償費(fèi)。二是征地程序與公告制度也不規(guī)范。比如，在征地過(guò)程中對(duì)是不是真正的公共利益需要，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的審查，法律上也沒(méi)有賦予被征地者和被征單位對(duì)征地目的質(zhì)疑和訴訟的權(quán)利。再者，征地程序中沒(méi)有與被征地農(nóng)民協(xié)商的環(huán)節(jié)，農(nóng)民在征地過(guò)程中完全處于被動(dòng)狀況和不平等地位。征地批后“兩公告一登記”制度不落實(shí)，不少地區(qū)公告流于形式，有的甚至于不公告，搞暗箱操作，進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易，損害農(nóng)民的利益。 （三）安置方法單一，就業(yè)培訓(xùn)跟不上，失地農(nóng)民缺乏可持續(xù)就業(yè)能力。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家征地給予適當(dāng)補(bǔ)償后，會(huì)安排被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活基本可以得到保證。多數(shù)農(nóng)民都可以通過(guò)征地改變自己的身份，獲取就業(yè)與長(zhǎng)遠(yuǎn)生活養(yǎng)老保障。但時(shí)至今日，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)的安置辦法被新的安置模式——貨幣補(bǔ)償所取代，貨幣補(bǔ)償安置幾乎成了今天唯一的安置方式。而貨幣安置只能為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，就業(yè)機(jī)會(huì)則要自己到勞動(dòng)力市場(chǎng)上去競(jìng)爭(zhēng)，自謀職業(yè)成了絕大多數(shù)失地農(nóng)民的無(wú)奈的選擇。由于失地農(nóng)民普遍文化程度不高，專(zhuān)業(yè)技能沒(méi)有加上他們知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的信心和能力等自身?xiàng)l件的限制，再加上目前就業(yè)崗位培訓(xùn)跟不上，使得失地農(nóng)民就業(yè)渠道十分狹窄。在失去土地后，很容易陷入失地又失業(yè)的困境，造成生活無(wú)出路。 （四）社會(huì)保障門(mén)檻較高，現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)用不足以為農(nóng)民建立保障機(jī)制。 農(nóng)民失去土地以后得到了政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，安置費(fèi)只是保證農(nóng)民在失去土地后幾年以內(nèi)生計(jì)的一次性貨幣發(fā)放。目前，在沿海省市大部分地區(qū)，一畝耕地大約可獲得3—5萬(wàn)元的補(bǔ)償費(fèi)，扣除征地過(guò)程中政府部門(mén)征收的各種費(fèi)用，農(nóng)民實(shí)際僅得到1萬(wàn)元左右。在內(nèi)地補(bǔ)償費(fèi)低的多， 這些費(fèi)用難以讓失地農(nóng)民保持以前的生活水平，只能暫時(shí)緩解農(nóng)民的生活之憂。讓失地農(nóng)民掏腰包繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，僅憑那點(diǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，這部分人處于社會(huì)保障的真空地帶。

解決失地農(nóng)民問(wèn)題，保障失地農(nóng)民權(quán)益，就必須建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的新模式，實(shí)現(xiàn)土地征用與勞動(dòng)力安置、建立社會(huì)失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)同步進(jìn)行，讓失地農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的現(xiàn)代文明成果。 （一）嚴(yán)格界定征地范圍，規(guī)范政府征地行為。 土地是農(nóng)民的生存之本，推行城市化絕不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)。為真正保護(hù)農(nóng)民的切身利益，應(yīng)當(dāng)盡快修訂現(xiàn)行《土地法》關(guān)于征用制度的規(guī)定。首先應(yīng)該明確界定征地的目的。按我國(guó)法律和國(guó)際慣例，征地的目的應(yīng)是為了公共利益，要明確界定“公共利益”的內(nèi)涵和外延。特別將公益性征地和商業(yè)性征地嚴(yán)格加以區(qū)分。避免一些地方在商業(yè)性征地過(guò)程中，以“公共利益”名義濫用行政權(quán)力，導(dǎo)致了征地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的隨意性和混亂。其次，必須明范圍。公共利益范圍可以界定為：凡直接用于公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益的土地用途；國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策的土地用途，為確認(rèn)征用土地是否符合“公共利益”，在土地征用程序設(shè)計(jì)上增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)。最后，要完善征地程序。一是要設(shè)立“公共利益的需要”的認(rèn)定程序，嚴(yán)格對(duì)行使征地權(quán)的監(jiān)督。二是要建立與被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶的協(xié)商程序，聽(tīng)取被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶以及其他受影響單位和個(gè)人的意見(jiàn)。三是要建立公平的爭(zhēng)議仲裁制度。要賦予農(nóng)民對(duì)征地目的和補(bǔ)償安置的訴訟權(quán)，維護(hù)他們的公民權(quán)利，確保政府依法行政。 （二）按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求分類(lèi)實(shí)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償。 目前，征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)效益，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。為此應(yīng)做好以下三點(diǎn)： 第一，逐步核準(zhǔn)，提高用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，更應(yīng)該參考城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價(jià)”。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一區(qū)片確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 第二，商業(yè)性用地和公益性用地應(yīng)該嚴(yán)格加以的區(qū)分。公益性用地也不可以侵占農(nóng)民利益，尤其是應(yīng)該區(qū)分出公益性用地中商業(yè)性用地的項(xiàng)目，對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目要區(qū)別對(duì)待。在具體操作中可考慮分三類(lèi)用地進(jìn)行補(bǔ)償。一是對(duì)純公益性項(xiàng)目用地（如無(wú)經(jīng)濟(jì)收益的城市道路、綠地等）仍由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地（如有收益的高速公路），除了提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民分享所征土地的增值收益，避免土地被“買(mǎi)斷式”征占。三是對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等），引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)或一級(jí)半市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，直接參與市場(chǎng)交易。 第三，引入市場(chǎng)機(jī)制。土地是生產(chǎn)要素，其價(jià)格要根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)定，這是提高土地補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)，同時(shí)建立完善土地補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制，從根本上解決失地農(nóng)民利益補(bǔ)償問(wèn)題的重要前提。 （三）積極開(kāi)拓多種安置辦法，千方百計(jì)為失地農(nóng)民廣辟就業(yè)渠道。 今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，農(nóng)民失地和失地農(nóng)民還將不斷出現(xiàn)。為使失地農(nóng)民解除后顧之憂，保障其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必須將貨幣安置、留地安置、用地單位安置和再就業(yè)安置有機(jī)結(jié)合。目前，除了貨幣安置外，還有用地單位安置，這種安置方法現(xiàn)在實(shí)施起來(lái)困難較大，而且安置面窄，同時(shí)還存在重新失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。從各地的實(shí)際看還有下面兩種比較可行的辦法： （1）留地安置。留地安置是指在征地時(shí)為了使失地農(nóng)民的生產(chǎn)、 生活有長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障；在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地；支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的安置方式，是貨幣安置的一種重要的補(bǔ)充形式。實(shí)踐表明，通過(guò)“留地安置”制度發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以成為解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的一個(gè)重要途徑。留用地隱含的地價(jià)是對(duì)征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，表現(xiàn)為留用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的長(zhǎng)期收益或就業(yè)崗位，這不失為對(duì)失地農(nóng)民的一種有效的安置方法。 （2）再就業(yè)培訓(xùn)。要可持續(xù)地解決失地農(nóng)民就業(yè)難題，除了各種安置方法外，根本在于提高農(nóng)民自身的素質(zhì)，消除陳舊思想，幫助他們建立全新的就業(yè)觀念，鼓勵(lì)其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能，適應(yīng)企業(yè)的用工要求，努力通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。政府部門(mén)要建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對(duì)性的安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，盡可能多的解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)，力圖多渠道、多途徑的安排就業(yè)，加大第三產(chǎn)業(yè)安置失地農(nóng)民就業(yè)的比重，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)在城鄉(xiāng)間無(wú)障礙流動(dòng)。就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用政府可給予一定財(cái)政支持，也可從土地征用款項(xiàng)和集體積累中按一定比例提取，有條件的地方可免費(fèi)培訓(xùn)，也可采取由失地農(nóng)民支付培訓(xùn)費(fèi)，政府部門(mén)視具體情況按一定比例或按定額報(bào)銷(xiāo)的方式。 （四）確保實(shí)行“以土地?fù)Q保障”，建立健全失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度。 首先，確保實(shí)行“以土地?fù)Q保障”，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度。“以土地?fù)Q保障”是指通過(guò)立法強(qiáng)制性從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度。積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。資金籌集主要源于失地農(nóng)民的土地征用款，個(gè)人無(wú)需額外繳費(fèi)，這對(duì)解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題是可行的。 其次，抓住歷史機(jī)遇期，積極探索惠及全體農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度的框架。 農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度應(yīng)本著“低水平、有彈性、廣覆蓋”的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。所謂低水平，指的是低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受。居民到達(dá)法定退休年齡每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額，應(yīng)以當(dāng)?shù)鼗旧钚枨髽?biāo)準(zhǔn)為宜。所謂有彈性，是指在基本保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上配套設(shè)計(jì)一個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)作的補(bǔ)充保險(xiǎn)部分，其繳費(fèi)水平由用工單位和個(gè)人根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力自主確定，可采用“個(gè)人帳戶”的方式，多繳多得。所謂廣覆蓋，體現(xiàn)在農(nóng)村中各類(lèi)人員均可參保，尤其是純農(nóng)民也能得到基本養(yǎng)老保障。 最后，建立多元化的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用籌集機(jī)制。政府應(yīng)規(guī)范明確征地主體無(wú)論是進(jìn)行何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會(huì)保障資金，并專(zhuān)戶儲(chǔ)存，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理。同時(shí)，按失地農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)安置成本，由國(guó)家和地方政府按一定比例分別切出一塊，支持建立失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度。鑒于目前農(nóng)民理財(cái)能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民在土地補(bǔ)償中拿出部分資金，建立基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)。